2015-08-21
1302
Современное понимание государственной службы появилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового правового и социального института.
Будучи механизмом государственного управления, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:
6) социальный характер, посколькупредставляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных служащих;
7) социальную ориентацию – ее приоритетами является реализация социальных функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения;
8) социальную природу, так как представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;
9) защита прав и свобод человека и гражданина как главная социально – политическая ценность;
10) служба чиновников социуму – обществу, которое содержит институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.
Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.
К стратегическим целям государственной службы относятся:
· служение государству и обществу;
· качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц;
· повышение эффективности работы государственного механизма.
Спектр функций государственной гражданской службы очень широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.
История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. В истории государственной службы можно выделить несколько периодов:
- XVI -XVII в. – зарождение и становление государственной службы;
- XV-XVII века период становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений - "приказов" - в более или менее устойчивые должности.XVIII - XIX век - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое разделение государственной службы; государственная служба распалась на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства. Табель о рангах 1800 г.
- XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры
- XXI в. - Новейшая Российская история государственной службы
Формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV.
В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавших делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения — приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало.
Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли «судьями», т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функций.
Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьякили старший подьячий.
Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях[21].
Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на «государеву службу», которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.
Новой вехой в истории государственной службы в России стала реформа Петра I, основанная на "Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины"– законе о порядке государственной службы в Российской империи, соотношение чинов по старшинству, последовательность чинопроизводства.
Принятие данного документа было стало решением ситуации когда в связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Лишь «Табель о рангах» на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги («знатность по годности считать»).
Она открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой — приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Практика показала,что такое продвижение по службе было главной школой профессиональной подготовки. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:
1.окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
2.окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
3.не окончившие высших и средних учебных заведений.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".
В 1832 году был учрежден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:
1.Свод Устава о службе по определению от правительства;
2.Свод Устава по выборам;
3.Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и многое другое, что стало их отличать от государственной службы.
В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно".
В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, «вершинное») закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать услуги подданным.
Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.
К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.
После Октябрьской революции 1917 г. были подписаны декреты Я.М. Свердловым (23 ноября 1917 года) «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», и В.И.Лениным (16 декабря 1917 года) «Об уравнении всех военнослужащих в правах», в результате чего было отменено дореволюционное законодательство о государственной службе, при этом взамен не было выработано полноценной правовой базы госслужбы.
Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления".
Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.
Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.
Таким образом, «Табель о рангах» стал документом, существенно регламентирующим жизнь общества в течении последующих двух веков. Разумеется, петровская "Табель о рангах" не оставалась неизменной в течение 195 лет существования, а менялась в течение почти двух веков в результате основных реформ.
Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы. Вся система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период.
Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата. Она рассматривалась как объект, посредством которого партия реализовывала свои решения. Это и обусловило тенденцию к значительному отставанию государственной службы как в области кадрового обеспечения, так и в сфере нормативно-правового регулирования ее деятельности.
Особенностью государственной службы советского периода также было то, что к государственным служащим помимо лиц, работавших в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др. В этих условиях невозможно было установить четкие критерии государственной службы, затруднялся поиск путей ее развития и совершенствования.
Результатами административной реформы в современной России явились федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года №58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27июля 2004 года №79-ФЗ.
Согласно закону «О системе государственной службы Российской федерации» № 58 от 2003 года государственная служба подразделяется на следующие виды, составляющие ее единую систему:
· государственная гражданская служба;
· военная служба;
· правоохранительная служба.
Военная и правоохранительная служба – это виды государственной службы, связанной с охранительной деятельностью государства, обеспечением личной безопасности граждан, внутренней и внешней безопасности общества и государства в целом, а также с обеспечением правопорядка.
Государственная гражданская служба РФ – это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
В федеральной законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27июля 2004 года №79-ФЗ также приводится сложная иерархическая структура классификации должностей государственной гражданской службы на категории и группы, а также на классные чины.
Несмотря на значительную работу выстраивания эффективной системы государственной службы в РФ в последние годы, все еще остаются ряд следующих проблем, требующих решения:
· нарушение принципа единства государственной службы и системы управления государственной службой на федеральном и региональном уровне;
· наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
· низкая эффективность деятельности государственных органов;
· низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
· недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
· необходимость разработки антикоррупционных механизмов.
Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности.
Целями дальнейшего реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности посредством завершения реформирования и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления.
Список использованной литературы
1. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие, содержание, принципы. - Государство и право 1996.
2. Данилов А. А. Справочник школьника: История России IX - XIX века. М.: Дрофа, 1999.
3. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003. С. 508.
4. Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005.
5. Титов Ю. П. История государства и права России. М. Изд.: Проект. 1998.
6. Кодан С. В. Система государственной службы Российской Федерации: О наполнении государственных мест достойными и честными людьми...//Чиновник, 2003.
7. Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики//Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: МГИУ., 2005. –
8. Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики//Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: МГИУ., 2005.
9. Ленинградская правда. /Путин продолжит табель Петра. - http://www.lenpravda.ru. – 2002г.
10.Манчева А. В. /Государственная служба: Понятие, виды, принципы / В мире права. - 2000. - № 2.
11.Российское законодательство X - XX вв. В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма / Отв. ред. А. Г. Маньков. М., 1986.
12.Черепанов В.В./Основы государственной службы и кадровой политики: учебник для студентов/ -2-е изд., перераб. и доп.- М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
13. Оболонский А.В./ Государственная служба / Учеб. пособие. — 2-е изд. — М.: Дело, 2000.
14. Актуальные проблемы госудураственной государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации. М.: РАГС, 2005
15. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М.: РАГС, 2002.
16.Государственная гражданская служба в России: Опыт и проблемы становлении: Материалы науч.-практ. Конф. / Под редакцией А.И. Горбачева. М.: РАГС 2005.
17. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учеб пособие. М., 2005.
18. Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России:Отечественнный опыт организации и современность. М.: РАГС, 2005.
19.Мельников В.П. Государственная служба в России: Исторический опыт. М., 2003.
20.Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации. М., 2003.
21. Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в Российсой Федерации. М., 2005.
22.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2001.
23.Гришковец А.А. Правовое регулирование государсвенной гражаднской службы. М., 2003.
24.Магомедов К.О. Социология государственной службы:Учеб. Пособие. М.:РАГС, 2004.
25.Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.,1999.
26.Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы науч.-практ. Конф./ Подобщ. Ред. А.И. Турчинова. М.:РАГС,2004.
27.Чиркин В.Е. Государсвтенное управление. М.,2001.
28.Архипова Т.Г., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII-XX вв Учебное пособие. – М., 2001. – 230 с.
29.История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001
30.Бондаренко Е.Ю. История государственного управления России: Учебное пособие. - Владивосток: ТИДОТ ДВГУ, 2001. - 117 с.
31.Государственная гражданская служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «МарТ», 2005;
32.Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.
33.Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: Книгодел, 2004.
34.Федеральный Закон от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»// Российская газета. 2002. 23 ноября;
35.Федеральный Закон №58-Ф3 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // Информационно-правовой портал "Консультант Плюс" (http://www.consultant.ru/popular/gossluzh/);
36.ФЗ РФ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // Информационно-правовой портал «ГАРАНТ» (http://base.garant.ru/12136354/);
Приложения
Приложение 1. «Табель о рангах» в XIX веке
Приложение 2. Классификация должностей государственной гражданской службы в современнос России
[1] Федеральный Закон от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»// Российская газета. 2002. 23 ноября;
[2] Черепанов В.В./Основы государственной службы и кадровой политики: учебник для студентов/ -2-е изд., перераб. и доп.- М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 39-41
[3] Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации № Пр-1496 от 15 августа 2001 г.
[4] Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации».
[5] Манчева А. В. /Государственная служба: Понятие, виды, принципы / В мире права. - 2000. - № 2, 59-60, 63
[6] Манчева А. В. /Государственная служба: Понятие, виды, принципы / В мире права. - 2000. - № 2
[7] Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М.: РАГС, 2002
[8] Черепанов В.В./Основы государственной службы и кадровой политики: учебник для студентов/ -2-е изд., перераб. и доп.- М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2010
[9] Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учеб пособие. М., 2005.
[10] История государственного управления в России: учебник / под общ.
ред. Р.Г. Пихоя. М, 2002. С. 40.
[11] Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учеб пособие. М., 2005.
[12] История государственного управления в России: учебник / под общ.
ред. Р.Г. Пихои. М., 2002. С. 45.
[13] Мельников В.П. Государственная служба в России: Исторический опыт. М., 2003.
[14] Титов Ю. П. История государства и права России. М. Изд.: Проект. 1998
[15] Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003.
[16] История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001
[17] Российское законодательство X - XX вв. В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма / Отв. ред. А. Г. Маньков. М., 1986., С. 45-50
[18] История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001
[19] Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.
[20] Федеральный Закон №58-Ф3 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // Информационно-правовой портал "Консультант Плюс" http://www.consultant.ru/popular/gossluzh/
[21] История государственного управления в России: учебник / под общ.
ред. Р.Г. Пихои. М., 2002. С. 45.
