Комментарий к преамбуле

1. Преамбула комментируемого Закона дает его предельно сжатую характеристику: целевое назначение как отраслевого законодательного акта, определяющего содержание оперативно-розыскной деятельности, ограничение его пространственных пределов территорией РФ, закрепление системы гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

2. Под содержанием ОРД понимается единство всех ее составных элементов, а именно целей, средств, результатов и самого процесса. Содержание ОРД раскрывается законодателем через определение понятия этой деятельности с обозначением ее цели (ст. 1 Закона), посредством постановки задач (ст. 2), определения принципов (ст. 3), правовой основы (ст. 4), исчерпывающего перечня оперативно-розыскных мероприятий (ст. 6), оснований и условий их проведения (ст. 7 и 8), регламентации прав и обязанностей субъектов этой деятельности (ст. 14 и 15), использования результатов ОРД (ст. 11) и др.

Содержание оперативно-розыскной деятельности рассматривается во взаимосвязи субъекта и осуществляемых им действий с определенным противопоставлением его объектам ОРД. Оперативно-розыскная деятельность в известной мере носит характер "конфликта", несоответствия целей и интересов субъектов и объектов этой деятельности. Цель первых - решение ее задач, прежде всего выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, выявление и установление лиц, их совершивших, цель вторых - избежать ответственности, уйти от правосудия. Поскольку изначально неясен процессуальный статус объектов ОРМ, не определена их виновность, содержательная сторона ОРД включает ряд положений, которые непосредственно направлены на обеспечение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении этой деятельности.

Законодатель четко определил субъектов этой деятельности путем их перечисления (см. ст. 13), а также предусмотрел их действия (деятельность), направленные на подготовку и проведение оперативно-розыскных мероприятий. Действия (деятельность) субъектов регламентирована как самим комментируемым Законом, так и другими законодательными, а также ведомственными и межведомственными нормативными правовыми актами, определяющими компетенцию субъектов, порядок их взаимодействия, детализирующими оперативно-розыскную деятельность, в том числе ее организацию и тактику.

3. Совокупность перечисленных и других положений определяет гарантии законности деятельности субъектов и гарантии прав объектов оперативно-розыскных мероприятий. Эти гарантии в равной мере важны как первым, так и вторым. Первым предписывает действовать в строго установленном законом и ведомственными нормативными актами порядке, что обеспечивает им неприкосновенность перед законом за мнимые нарушения (например, злоупотребление полномочиями, нарушение конституционных прав личности), а вторым либо обеспечивает в установленных пределах их неприкосновенность, соблюдение прав, либо их ограничивает, но в строго установленных рамках, т.е. не допускает произвола со стороны субъектов ОРД.

4. В преамбуле определена и позиция законодателя относительно территориальности действия Закона. Из буквального толкования текста преамбулы можно заключить, что комментируемый Закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой только на территории Российской Федерации. Из этого следует, что, во-первых, установленные Законом предписания распространяются только на территорию России, во-вторых, ОРД может проводиться и за пределами Российской Федерации, в-третьих, содержание ОРД вне пределов РФ регламентируется (определяется) иными нормативными правовыми актами*(1).

О правомерности такого толкования позволяют утверждать, например, положения законов "О внешней разведке", "О федеральной службе безопасности" и др., а также положения самого комментируемого Закона. В частности задача обеспечения государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона) предполагает обеспечение такой безопасности как от внутренних, так и от внешних угроз, что обусловливает возможность проведения мероприятий и вне пределов Российской Федерации.

Законодатель, с одной стороны, определяет пределы действия Закона, ограничивая его территориальными границами Российской Федерации, а с другой - предполагает иной правовой порядок и основания проведения оперативно-розыскных мероприятий вне территории России. Поскольку органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, наделены правом издавать нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 4 Закона), то применительно к осуществлению разведывательной и контрразведывательной деятельности, которая может выходить за пределы территории действия Закона об ОРД, проведение оперативно-розыскных (разведывательных, контрразведывательных) мероприятий определяется ведомственными нормативными актами субъектов, их осуществляющих.

5. Определяя выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений как одну из задач ОРД, законодатель по существу указывает на взаимосвязь оперативно-розыскного закона с Уголовным кодексом РФ и тем самым ориентирует на осуществление ОРД при учете положений уголовного закона. Существенным для определения территориальных границ ОРД являются, в частности, положения Уголовного кодекса, которые распространяют его действие и в отношении граждан Российской Федерации, и постоянно проживающих в России лиц без гражданства в случае совершения ими преступления вне пределов Российской Федерации, а также в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации, совершивших преступления вне ее пределов, если совершенное ими преступление направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (см. ст. 12 УК РФ).

Эти положения предопределяют осуществление оперативно-розыскной деятельности в форме разведывательной и контрразведывательной деятельности, осуществление ОРД за пределами Российской Федерации в порядке, пределах и при условиях, соответствующих достигнутым договоренностям, а также осуществление международного сотрудничества, в том числе и в оперативно-розыскной сфере.

Так, ряд международных договоров (конвенций) предписывает при проведении оперативно-розыскных мероприятий, например контролируемой поставки, проведение которой диктует необходимость международного сотрудничества, участие представителей государств, на территории которых такая поставка осуществляется. Двусторонние договоры и соглашения заключаются с государствами и правоохранительными структурами государств, граничащими с Российской Федерацией, а также с государствами, на территории которых находится контингент воинских частей России. Традиционно при подписании соглашений стороны исходят из интересов государственного суверенитета и определяют проведение оперативно-розыскных мероприятий на их территории только силами правоохранительных органов этого государства. На это нацеливает и Закон об ОРД, определяя в качестве одного из оснований проведения ОРМ запрос международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации (см. ст. 7 Закона).

6. Территорией РФ является суша, недра водное и воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации (см. ст. 1 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации").

К территории РФ относятся также территориальное море и воздушное пространство над ним в пределах 12-мильной зоны, исчисляемой от линии наибольшего отлива, а также вертикальная поверхность в пределах государственных границ и территориальных вод.

Гражданское судно, приписанное к порту Российской Федерации, находящееся в открытом водном или воздушном пространстве, считается территорией РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ, поскольку на водном или воздушном судне, несущем флаг РФ, действуют законы РФ. В случае нахождения гражданского водного или воздушного судна РФ в территориальных водах или воздушном пространстве другого государства на них распространяется юрисдикция этого государства.

Военный корабль или военное воздушное судно под флагом Российской Федерации считается территорией России, где бы оно ни находилось.

Континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ не относится к территории России. (Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от территориального моря РФ, внешняя граница исключительной экономической зоны - на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды.)

Юрисдикция комментируемого Закона распространяется на территории посольств и дипломатических представительств, а также, на основании международных договоров, на места расположения российских воинских соединений на территории другого государства.

7. Комментируемый Закон определяет в преамбуле единственный принцип его действия - принцип территориальности. Действие Закона ограничено только территорией России. Представляется неправомерным распространение на Закон об ОРД уголовно-правовых принципов экстерриториальности, гражданства и универсального принципа. В частности, гражданство лиц как объектов ОРД не является препятствием для проведения в отношении их оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8 Закона). Проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации и совершивших преступление вне пределов Российской Федерации, не зависит от того, будут они привлекаться к уголовной ответственности по российскому уголовному закону или нет. Достаточным основанием для проведения в отношении их ОРМ является запрос правоохранительного органа иностранного государства. Основанием же для отказа в выполнении запроса может служить только то обстоятельство, что деяние, совершенное лицом, не предусмотрено в российском уголовном законе как преступление.

8. Под законностью понимается точное и безусловное соблюдение субъектами ОРД норм и предписаний Конституции РФ, Закона об ОРД, иных нормативных правовых актов. Вместе с тем гарантии законности не ограничиваются лишь такой формой реализации права, как его соблюдение субъектами ОРД.

Система гарантий законности предполагает существование совокупности государственных гарантий, исключающих возможность злоупотреблений при осуществлении ОРД, обеспечение защиты нарушенных прав, контроля и надзора за субъектами этой деятельности. Такие гарантии получили закрепление по существу во всех без исключения нормах Закона, начиная от определения оперативно-розыскной деятельности, ее содержания, целей и задач и заканчивая контролем и надзором за ОРД.

Законодательные гарантии реализуются как путем выполнения правомерных действий субъектов ОРД, так и путем применения или использования права лицами, чьи права нарушены либо контролирующими субъектами при любых отклонениях со стороны должностных лиц - субъектов ОРД, применения к ним мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Для этих целей в Законе об ОРД регламентирован правовой механизм, обеспечивающий гарантии защиты прав и свобод.