2015-10-13
5894
В силу известных причин в постсоветской России история законодательства в антикоррупционной области складывалась непросто. Формирование данного правового пространства берет начало с Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы». [11].
Ценность настоящего Указа заключается в том, что он:
а) установил запрет служащим государственного аппарата:
– заниматься предпринимательской деятельностью;
– оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
– выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;
– самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
б) установил для государственных служащих обязательное предоставление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера, при этом непредоставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.
Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Несмотря на важность и своевременность выхода Указа, эффективность его оказалась незначительной, т.к. в обеспечение нормативного акта своевременно не были разработаны механизмы реализации и контроля.
Тем не менее, ключевые принципы Указа легли в основу дальнейшего развития системы правовых актов в отношении регулирования процессов противодействия коррупции на всех властных уровнях в России.
Международные рейтинги показали, что уровень коррупции в России недопустимо высок. Коррупционная составляющая в деятельности государственных структур и должностных лиц достигла колоссальных масштабов и уже исчислялась в огромных дополнительных затратах бизнеса и населения.
Почти пятнадцать лет в России ушло на осознание масштабов угрозы коррупции [12], изменение отношений между властными уровнями и ведомствами, сближение подходов среди политиков и представителей публичного управления, анализ и разработку проектов нормативных документов в сфере противодействия коррупции [13].
Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти явились необходимыми элементами реализации административной реформы в России.
Антикоррупционное законодательство получило новое развитие в связи с принятием Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. [14].
Целями реализации административной реформы в направлении преодоления коррупции явились оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти. Концепция в качестве неотъемлемых условий достижения своих ей предусматривает решение следующих задач:
– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
На начальных этапах реализации Концепции предполагалось разработать механизмы и осуществить практические шаги в следующих направлениях:
– пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;
– внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;
– завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы;
– разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Оптимизация сферы противодействия коррупции, как поясняет Концепция [14], предполагает необходимость следующих механизмов и мер:
– создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
– внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
– создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;
– разработку пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;
– разработку ведомственных и региональных антикоррупционных программ.
Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие:
– максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;
– детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
– деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
– ротация должностных лиц.
В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность Концепцией установлена необходимость разработки методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведения их экспертизы, и на основе результатов экспертизы подготовка изменения внесения в нормативные правовые акты и вносимые проекты. Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.
В направлении модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти предстояло разработать и внедрить систему мониторинга реализации антикоррупционных программ, которая позволит определять приоритетные направления антикоррупционных мероприятий, оценивать их эффективность и своевременно их корректировать. При этом в Концепции уточнено, что система мониторинга включает в себя:
– измерение уровня коррупции;
– определение структуры коррупции (по органам власти, отраслям экономики и т.п.);
– мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий.
В 2006 г. российскими законодателями были ратифицированы два важнейших международных правовых акта: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. [15] и Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. [16].
В развитие состоявшейся ратификации 5 февраля 2007 г. Президентом России был подписан Указ №129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.».
В основу данного Указа положены требования о представлении предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений указанных международных Конвенций. Прежде всего эти требования касаются разработки пакета базовых законов в сфере противодействия коррупции и внесения изменений в действующее законодательство в части соответствия ратифицированным международным нормам.
Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции» [17] был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Для решения текущих вопросов деятельности Совета создавался президиум.
Основные задачи Совета:
– подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
–координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
– контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Национальный план противодействия коррупции был утвержден Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 31 июля 2008 г. (№Пр-1568) [18]. В настоящее время согласно ст. 10 Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. №297 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» Национальный план противодействия коррупции действует в новой редакции.
Данный План уточнил и закрепил основные меры антикоррупционной политики в России. Четыре раздела Плана раскрывают меры по соответствующим направлениям.
Ключевое место отведено разделу I «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции», который, являясь основным, посвящен вопросам развития антикоррупционного законодательства. Разделом предусмотрены подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:
а) определение понятий «коррупция» – как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» – как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.
б) меры по профилактике коррупции, включающие в себя:
– специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации. Эти меры предусматривают в том числе контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;
– развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
– совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;
– возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и мной ответственности за невыполнение данной обязанности;
в) определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя:
– совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
– разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
– сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;
– введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
– обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
– развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.
Кроме того, в разделе I предусмотрены подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты Российской Федерации соответствующих изменений.
Разделом II «Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции» предусмотрен комплекс мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере, и реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата. Кроме того, к мерам по совершенствованию отнесены:
– рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений и разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований;
– рассмотрение вопроса о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность,
– рассмотрение вопроса о целесообразности обязательного страхования рисков социального характера (обязательное медицинское страхование, страхование ответственности);
– повышение качества и оперативности оказания наиболее социально значимых услуг, в частности путем применения системы «одного окна» и электронного обмена информацией;
– решение вопроса о порядке передачи в доверительное управление принадлежащих государственным служащим и приносящих доходы ценных бумаг, акций, долей участия в уставных капиталах организаций.
Среди мер по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, предусмотренных разделом III, особое внимание следует уделить усилению антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования.
Разделом IV «Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана» предусмотрены ответственные и сроки выполнения конкретных мероприятий.
В приложении к Национальному плану противодействия коррупции представлен перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять для его реализации.
После продолжительных и разносторонних дискуссий и обсуждений был принят и 25 декабря 2008 г. вступил в силу Федеральный закон №273 «О противодействии коррупции» [19]. Впервые в законодательстве России появилось официальное определение коррупции, сформулированное в ст. 1 данного закона: «коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Вызывает сожаление то, что дефиницией «коррупция» раскрывается не социально-правовой, а уголовно-правовой смысл данного термина. А ведь для правоприменительной практики и минимизации порочного явления в обществе точное определение коррупции представляется весьма важным. Разнообразие коррупционных противоправных деяний в нашей стране многограннее и сложнее. Они имеют не только уголовную направленность, но и касаются различных сфер жизни и деятельности: социальной, финансово-экономической, политической, публичного управления и др. Видимо, снизить уровень коррупции пока не представляется возможным, в том числе и по причине несовершенного определения коррупции.
В законе дается определение еще одному термину: «противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».
Законом «О противодействии коррупции» установлены основные принципы противодействия коррупции:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно- пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Законом предусмотрены следующие меры по профилактике коррупции:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Законом определены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции:
1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
6) унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
8) обеспечение независимости средств массовой информации;
9) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
10) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
11) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
12) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
14) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
15) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;
16) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
17) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
18) передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
19) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
20) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
21) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
Закон обязал государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
Кроме того, в законе даны следующие определения:
1) конфликт интересов на государственной и муниципальной службе – ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства;
2) личная заинтересованность государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей – возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Федеральным законом №273 продублированы нормы законодательства о государственной гражданской службе и муниципальной службе, определяющие порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе и устанавливающие ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора.
Федеральный закон №273 также фиксирует норму об уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение коррупционных правонарушений. Ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации предписана и для юридических лиц.
В конце 2008 г. приняты еще три Федеральных закона антикоррупционной направленности, обеспечивших дальнейшую реализацию Национального плана противодействия коррупции в целях развития, систематизации правовых средств и уточнения правоприменения.
1) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» [20].
Этот закон устанавливает дополнительные антикоррупционные требования и ограничения, накладываемые на судей; членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Председателя Счетной палаты, заместителей Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты; членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и членов избирательной комиссии субъектов Российской Федерации; служащих Центрального банка России.
2) Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменения в ст.10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [21] устанавливает новацию о том, что сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, отныне должны предоставляться членами Правительства не только в отношении самих себя, но и в отношении своих супругов и несовершеннолетних детей.
3) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» [22]. Данный закон устанавливает ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в милиции (полиции), в органах и учреждениях прокуратуры, органах внутренних дел, таможенных органах, службе судебных приставов, военной службе; устанавливает требования по защите сведений о федеральной службе безопасности и к сотрудникам органов федеральной службы безопасности. Кроме этого, закон вносит изменения в Гражданский, Трудовой, Уголовно-процессуальный, Административный кодексы Российской Федерации, федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Дальнейшее развитие нормативной правовой базы в сфере противодействия коррупции на публичном уровне управления ознаменовано рядом Указов Президента Российской Федерации.
При подготовке и принятии нормативных документов, а затем и в ходе их практической реализации, возникает много проблем в связи отклонениями из-за юридических ошибок (низкая юридическая техника формирования документа), совершаемых подчас неумышленно, а также из-за коррупционных проявлений, допускаемых сознательно или по небрежности.
Как отмечают исследователи, «коррупциогенность статусных актов может повлечь за собой, с одной стороны, действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования; а с другой – противоправные действия и решения, совершаемые взамен установленных в законе». [23]
В целях минимизации подобных противоправных действий лиц, принимающих решения, Правительством Российской Федерации были изданы два постановления:
1) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. №195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [24];
2) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. №196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [25].
Позднее, 17 июля 2009 г., за № 172-ФЗ был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [26].
Данный закон установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения; определил, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Закон установил основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее – органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В качестве субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Законом определены:
1) прокуратура Российской Федерации;
2) федеральный орган исполнительной власти в области юстиции;
3) органы, организации, их должностные лица в порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации (независимая экспертиза).
Установлены категории и виды нормативных правовых актов для каждого субъекта антикоррупционной экспертизы. Выявленные в актах (проектах актов) коррупциогенные факторы отражаются:
– в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации;
– в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции; органами, организациями, их должностными лицами.
В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом.
Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено.
В феврале 2010 г. Правительством РФ были утверждены [27] Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы в целях выявления в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с вышеобозначенной Методикой в отношении:
а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;
б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;
в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;
г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения.
Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.
Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.
Методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами, независимыми экспертами, получившими аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
В Методике определены следующие коррупциогенные факторы:
1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» – диапозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага);
2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление не устоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
На ведомственном локальном уровне (аппараты палат Федерального собрания Российской Федерации, аппарат Конституционного Суда Российской Федерации и аппараты федеральных судов, аппарат Счетной палаты Российской Федерации и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, аппарат Уполномоченного по правам человека, аппараты прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, аппараты федеральных органов исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы) в обеспечение реализации нормативных правовых актов Российской Федерации приняты соответствующие документы в антикоррупционной сфере.
Как пример можно привести следующие нормативно-правовые акты (хотя перечень ведомственных антикоррупционных актов ими далеко не исчерпывается):
– Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 сентября 2008 г. №175 «О программе противодействия коррупции в Министерстве регионального развития Российской Федерации на 2008–2011 годы»;
– Приказ Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации от 1 июня 2009 г. №73 «О порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений»;
– Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. №1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»;
– Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 декабря 2009 г №521 «О порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего министерства экономического развития Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений»;
– Приказ Федеральной службы государственной статистики от 8 октября 2009 г. №220 «Об утверждении порядка работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в федеральной службе государственной статистики»;
– Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. №92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность»;
– Приказ Управления делами Президента Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. №346 «Об утверждении положения о комиссии управления делами президента Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».
Сложившаяся к 2010 г. новейшая законодательная и в целом нормативная правовая база в антикоррупционной области носит системный характер, однако она не лишена существенных недостатков. Как уже отмечалось выше, одним из ключевых недостатков системного характера является официальное определение коррупции, в котором превалирует в смысловом аспекте не социально-правовое, а уголовно-правовое понимание противоправного деяния, в основе которого лежит взятка.
Система мер противодействия коррупции, представленная в российском законодательстве, не охватывает всех возможностей, установленных на международном уровне.
Кроме того, нормативные документы содержат достаточное количество коррупциогенных норм (наличие бланкетных и отсылочных норм, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов, отсутствие или неполнота административных процедур, употребление не устоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера и др.). Все это свидетельствует о том, что работа по совершенствованию правовой базы по регулированию вопросов предотвращения, противодействия и минимизации коррупции должна вестись и в дальнейшем.
В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и принят в новой редакции Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы [28].
Национальная стратегия противодействия коррупции (далее по тексту – Стратегия) состоит из пяти разделов.
В разделе I «Общие положения» констатируется, что в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.
В то же время коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
В разделе II «Цель и задачи Национальной стратегии противодействия коррупции» в качестве цели установлено искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
Для достижения цели Стратегии последовательно должны быть решены и решаются следующие задачи:
а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;
б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Основными принципами Стратегии противодействия коррупции, представленными в разделе III, являются:
а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;
б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;
в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе «О противодействии коррупции»;
г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.
В разделе IV «Стратегии» соответственно определены основные направления ее реализации:
а) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;
в) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
г) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;
д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;
е) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;
ж) расширение системы правового просвещения населения;
з) модернизация гражданского законодательства;
и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;
к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;
н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;
о) повышение эффективности исполнения судебных решений;
п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;
р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;
у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;
ф) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;
х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.
В разделе V «Стратегии» соответственно определен механизм ее реализации. Устанавливается, что Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами:
а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;
б) путем решения кадровых вопросов;
в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;
г) путем оперативного приведения:
– правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;
– правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;
– муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;
д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;
е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;
ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;
з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.
Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. №297 утвержден новый Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы [29]. В новом Национальном плане планируется усилить надзор за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, о социальной защите инвалидов, законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.
В III квартале 2013 г. будут проведены проверки по вопросу соблюдения законодательства о противодействии коррупции в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов. При этом указано на необходимость повышения эффективности работы по исполнению приговоров судов о назначении наказания в виде штрафа по делам о коррупционных преступлениях и административных правонарушениях, а также юридической защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции представителю нанимателя, в СМИ, органы и организации.
Новый план заменил прежний одноименный документ, принятый в 2008 г. и подвергавшийся редакции в 2010 г. Указаний на качество выполнения отменяемого плана в материалах администрации не содержится. Однако портал «Консультант плюс» в комментариях к прежнему антикоррупционному плану указывает: одной из ключевых его задач было «развитие института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». В комментариях юристов портала констатируется: «Документы, формально называющиеся заключениями антикоррупционной экспертизы, на деле указывают лишь на формальные нарушения или недостатки юридической техники их авторов».
Новый антикоррупционный план более персонифицирован в отношении чиновников и судей – он содержит конкретные указания об антикоррупционных действиях, которые должны выполнять госслужащие и судьи. Перечень тех, на кого распространяются антикоррупционные стандарты, расширен, сюда включены и лица, замещающие должности в организациях, «создаваемых РФ на основании федеральных законов». Особо указано, что эти стандарты теперь будут распространяться на должности в социальных фондах.
Как и прежде, госслужащим вменяется в обязанность заполнять декларации о доходах и имуществе, но новый антикоррупционный план даже не требует ужесточения законодательства, а просто его выполнения. До 1 октября 2012 г. предлагается внести в Совет при президенте по противодействию коррупции «предложения о порядке реализации положений ФЗ «О статусе судей в РФ» от 1992 г. То есть фактически положение позволит выполнить закон в части проверки сведений, предоставляемых судьями и членами их семей о доходах и имуществе, только спустя 20 лет после его принятия.
Другая большая составляющая часть плана – широкое привлечение к антикоррупционной политике общественного внимания. План содержит как достаточно общие пункты «по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику», так и вполне конкретные указания федеральным органам провести работу «по выявлению конфликта интересов» руководящих сотрудников. Каждый случай конфликта интересов предлагается предавать гласности [30].
Остается открытым вопрос о легализации в России института лоббизма.
