Документ фактически представляет собой три договора

· «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»;

· «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»;

· «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».

 

Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержит исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ.

 

Таким образом, Федеративный договор закрепил юридическое неравенство различных субъектов России, выделив образования:

· национально-государственные (суверенные республики в составе Российской Федерации),

· административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт- Петербург)

· национально-территориальные (автономная область и автономные округа).

 

В соответствии с положениями Договора наибольшей политической автономией обладали республики РФ. Для этих субъектов РФ Федеративный договор не послужил верховным юридическим документом регулирования отношений с Российской Федерацией.

Исследователи оценивают его скорее как международный правовой акт, но не как базовый для каждой из республик нормативный документ, основу регионального правотворчества в сфере федеративных отношений.

Во-первых, сами республики в Договоре были названы «суверенными», будто разработчики документа стремились придать им статус отдельных государств.

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. VII Договора между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ регулирование отношений по разграничению полномочий между ними допускалось и в иных, не связанных с подписанием Договора формах, в том числе на двусторонней основе, в соответствии с Конституциями России и республик в составе Российской федерации.

 

Данная разрушительная для единой государственности норма стимулировала заключение двусторонних договоров между Россией и республиками с особенно сильными суверенными амбициями.

Таковой оказался, например, Татарстан, который не подписал Федеративный договор, а заключил в 1994 г. двустороннее соглашение с Россией «Во благо всех — России, Татарстана и международного сотрудничества» (как было зафиксировано в преамбуле данного документа).

 

Это соглашение по духу и букве было приближено к международным стандартам.

 

Татарстан получил через этот Договор признание Россией своего «особого статуса» в составе Российской Федерации и согласие органов власти России на «особые отношения» (договорные) с Россией.

 

Тенденция отступления от конституционно закрепленного требования единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации проявляется в заключенных в том же 1994 г. договорах России с Башкортостаном и Кабардино-Балкарией.

 

И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регулирования и устанавливают фактически конфедеративный способ связи.

 

Государственный суверенитет республик признается и в соглашениях, заключаемых между республиками.

Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон.

Подписанный в Уфе 18 августа 1994 г. договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия констатирует их государственный суверенитет.

Таким образом, Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на признание другого суверенного государства.

Такая ситуация способствовала распространению концепции государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации, что является еще одной характерной чертой первого периода истории российского федерализма.

 

Второй этап - 1993-2000 гг. — конституционно-договорной, в ходе которого предпринимаются попытки обозначить организационно-правовые рамки взаимодействия центральной и региональной государственной власти.

Он начинается с принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, статьи которой закрепили соответственно

· предметы ведения Российской Федерации,

· предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

· и, наконец, предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции субъектов РФ.

При этом компетенция российских федеративных единиц была сформулирована по остаточному принципу, в соответствии с которым к ведению органов власти субъектов РФ относятся все то, что находится вне юрисдикции Федерации и совместного ведения.

 

В отличие от существующего в Конституции РФ понятия совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Основной закон ФРГ предусматривает так называемую конкурирующую законодательную компетенцию, в соответствии с которой земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. Кроме того, ст. 31 Основного закона ФРГ прямо указывает на то, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Основной закон страны предусматривает возможность со стороны Федерального правительства воздействовать на земли в части соблюдения ими федерального законодательства. Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Правительство может принять необходимые меры к их выполнению.

 

Принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции РСФСР 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного договора.

 

Частью 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется, помимо Конституции РФ, Федеративным и иными договорами.

 

Положения Федеративного договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ.

 

Такой конституционно-договорной дуализм, когда наряду с Основным законом действовал и Федеративный договор, стимулировал усиление процессов автономизации республик — субъектов РФ, а, следовательно, и дальнейшей децентрализации страны.

 

В этот период обострилась политическая ситуация, определяемая как федеративно-конфедеративный дуализм, т.е. усилилось противостояние между сторонниками пути дальнейшего развития единой российской федеративной государственности и приверженцами договорной тактики, углубления процесса суверенизации, усиления конфедеративной составляющей в политическом процессе.

 

Ярким проявлением данных тенденций стало активное законотворчество субъектов РФ (прежде всего республик) в сфере политического самоопределения, нередко идущее вразрез с федеральным законодательством.

По оценкам юристов, подавляющее большинство конституций и уставов субъектов РФ в 1990-х гг. противоречило федеральному российскому законодательству.

Особенно отличились в этом плане республики, авторы конституций которых пытались закрепить на правовом уровне возможно большую часть политической, национальной, культурной автономии, руководствуясь установкой Президента РФ Б. Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете».

 

Стратегической целью этого республиканского нормотворчества было укрепление позиций национальных государственно-политических элит, недопущение проникновения «иноземных» аутсайдеров в региональные органы власти.

 

Естественно, что обострение сепаратистских тенденций негативно сказывалось на экономической, социальной, внешней политике Российской Федерации.

 

Осознание этой проблематики проявилось в попытках центральной власти урегулировать федеративные конфликты.

7 апреля 1995 г. Госдума, преодолев вето Президента Б.Н. Ельцина, приняла Федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (прообраз ныне действующего Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).

Он содержал больше положений, направленных именно на процесс становления, организации государственной власти в субъектах РФ.

Так, ст. 1 законопроекта устанавливала правовые основы организации государственной власти, которые выражались в требовании об обязательном наличии у субъекта РФ конституции или устава, где бы нормативно закреплялась система органов государственной власти, порядок их организации и полномочия.

Статья 2 законопроекта определяла основы осуществления государственной власти субъектом РФ, которые были сформулированы в виде отдельных принципов, базирующихся на конституционных нормах.

 

Данный акт, направленный на создание дееспособной системы власти в субъектах РФ, заложил правовые основы строящегося российского федерализма.

 

Целью проекта (1995) Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» было создание основ организационно-правового механизма разрешения государственно-региональных коллизий.

 

В 1996 г. данные законы были конкретизированы Указом Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, внесенными УказомПрезидента РФ от 25.11.1996 № 1593), который утвердил названное Положение.

 

Помимо законов, касающихся взаимоотношений центральной и региональной власти, в указанный период российским парламентом были приняты акты по вопросам правового обеспечения деятельности законодательных и судебных органов, а также урегулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев.

Интерес парламентариев к последней проблеме стимулировали конфликты на Кавказе, прежде всего, усилия РФ по нормализации положения в Чечне.

 

В свою очередь, и органы государственной власти субъектов РФ ощутили острую потребность в федеральных законах, которые бы конкретизировали нормы Конституции РФ, относящиеся к проблемам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

 

Президентом был также подписан Указ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

В этот период принимается Федеральной закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма.

 

Итак, формирование законодательной базы и развитие конституционных федеративных принципов в условиях нарастания суверенных амбиций республик - субъектов РФ является главной особенностью конституционно-договорного этапа, который был в основном реализован к 1999 г.

Вместе с тем со второй половины 1990-х гг. идеи государственного суверенитета республик в составе Российской федерации обнаруживают все нарастающуюдеструктивность.

 

Управленческая практика этого периода с очевидностью демонстрирует, что дальнейшее воплощение идеи национального суверенитета республик в правовых актах, вступающих в противоречие с федеральной конституцией, все более усиливает дезинтеграционные процессы в российской государственно-правовой системе, существенно снижает экономическую эффективность и социальную результативность развития российских регионов.

 

Вот почему конфедеративные концепции, подогреваемые сепаратистски настроенными национальными элитами, к концу 1990-х постепенно утрачивают свою популярность у населения республик, уступают место более рациональной концепции строительства России как единого федеративного государства.

Третий этап развития российского федерализма (с 2000 г. - по настоящее время) — этап реформации российского федерализма «сверху», когда федеральная государственная власть, укрепляясь, пресекает центробежные настроения и сепаратистские амбиции регионов.

 

Он начался с избранием на пост президента страны В.В. Путина и носит в специальной литературе название «новый российский федерализм». По мнению В.В. Путина, к 2000 г. Россия приобрела ряд признаков, присущих «не федеральному, а децентразизованному государству».

С целью конструктивизации процесса строительства российского федерализма вновь избранный глава государства обратился в Конституционный Суд РФ с предложениями проверить ряд положений конституций республик РФ на соответствие Основному закону, а именнно:

• о государственном суверенитете республик как субъектов РФ;

• верховенстве конституций и законов республик на территории данных субъектов РФ;

• возможности органов государственной власти республик приостанавливать действие актов органов государственной власти Российской Федерации;

• договорном характере вхождения республик в состав России;

• о статусе республик как субъектов международного права.

 

Конституционный Суд РФ признал все указанные выше положения не соответствующими букве и духу Основного закона страны, тем самым одобрив намерения В. В. Путина укрепить Россию как единое федеративное государство.

 

В одном из первых телевизионных обращений к россиянам Президент провозгласил главные цели развития российского федерализма:

1. усиление «исполнительной вертикали власти»,

2. обеспечение соблюдения норм Конституции РФ, приведение в соответствие с ней всей законодательной базы субъектов РФ

3. обеспечение подчинения субъектов решениям федеральной власти, принятым в сферах ее компетенции.