Политическое устройство Уэльса, Шотландии, Ирландии

Тема 5. Политический строй Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии.

План лекции.

Общие сведения о политическом строе.

Политическое устройство Уэльса, Шотландии, Ирландии.

Парламент. Правительство. Его функции и полномочия.

Исполнительная власть. Кабинет Министров.

Законодательная власть (Палата общин. Палата Лордов).

Общие сведения о политическом строе.

Британское право состоит из общего права (common law), писаного права (statute law) и конвенций. Конвенции - это правила и обычаи, которые не имеют законной силы, но считаются абсолютно необходимыми в работе правительства. Многие из конвенций остались после исторических событий, повлиявших на формирование современной системы правительства. Королева - глава государства и важный символ национального единства. Она является главой исполнительной власти, неотъемлемой частью законодательной власти, главой судебной власти, главнокомандующим всех Королевских Вооруженных сил и "высшим правителем" англиканской церкви. Королева действует по советам ее министров. Великобритания управляется Правительством Ее Величества во имя Королевы. Что касается международных отношений, то королева, как глава государства, имеет право объявлять войну и заключать перемирие, признавать страны и их правительства, заключать договоры, присоединять или отдавать территории. Парламент состоит из трех частей - королевы, Палаты Лордов и выборной Палаты Общин. Для прохождения закона необходимо согласие всех трех сторон. Так как не существует конституции, ограничивающей законодательную власть парламента, он может принять или изменить любой закон. Он также может продлить свой срок действия за пределы обычного (5 лет) без согласия народа. Однако, на практике парламент так не поступает. Законность акта, принятого парламентом, не может обсуждаться в судах. Палата Общин несет ответственность за принятые законы перед народом, и в 20 веке Палата Лордов признала, что Палата Общин имеет над ней превосходство. Система партий в правительстве предназначена для того, чтобы парламент создавал законы, оглядываясь на выбравший его народ. Максимальный срок действия парламента - 5 лет, но на практике общие выборы проводятся до конца срока. Срок действия парламента был продлен лишь дважды - в Первую и Вторую Мировую Войны.

Политическое устройство Уэльса, Шотландии, Ирландии.

Законодательный орган – Национальное Собрание Уэльса (Cynulliad Cenedlaethol Cymru), состоящее из 60 членов Национального Собрания Уэльса (Aelod у Cynulliad Cymru), избираемых населением Уэльса, одного из которых Национальное Собрание Уэльса избирает Председателем Национального Собрания Уэльса (Llywydd Cynulliad Cenedlaethol Cymru), одного Заместителем Председателя Национального Собрания Уэльса (Dirprwy Llywydd Cynulliad Cenedlaethol Cymru). Председатель Национального Собрания Уэльса и представители всех фракций образуют Комиссию Национального Собрания Уэльса (Comisiwn Cynulliad Cenedlaethol Cymru).

Исполнительный орган – Правительство Уэльса (Llywodraeth Cymru), состоящее из Первого министра Уэльса (Prif Weinidog Cymru) (в 1998 – 2006 – Первый секретарь Уэльса (Prif Ysgrifennydd Cymru)), Заместителя Первого министра Уэльса (Dirprwy Brif Weinidog Cymru) и семи министров Уэльса (Gweinidog Cymru).

Уэльс состоит из областей, области из сообществ (Cymuned). Представительным органом сообщества является совет сообщества (Cyngor Cymuned), исполнительным органом Мэр (Maer).

Шотландия – самая независимая из стран Соединенного Королевства: там существует собственный однопалатный парламент, хотя в британском парламенте также есть шотландские представители.

Парламент Шотландии (англ. Scottish Parliament; гэл. Parlamaidnah-Alba; англо-шотл. Scots Parliament) — однопалатный законодательный орган Шотландии. Возникновение парламента Шотландского королевства относится к XIII веку. В 1707 г. после объединения Англии и Шотландии в единое королевство Великобританию парламент прекратил свое существование и был восстановлен лишь в 1999 г. согласно Шотландскому акту 1998 г.

Со времён Кеннета I в Шотландии все должности заполнялись согласно системе танства, которая сочетала элементы наследования и выборности. После того как в 1057 г. Макбет I был свергнут Малколмом III в Шотландии под влиянием норманнского завоевания была введена феодальная система первородства.

В Средние века Королевский Совет епископов и графов постепенно эволюционировал в парламент, сначала став «коллоквиумом» 1235 года, который уже имел политическое и юридическое значение. С 1326 однопалатное собрание трех сословий, в котором заседали священники, землевладельцы и представители городов, обладало властью в сфере налогообложения и серьёзным влиянием на законодательство, судебную систему, внешнюю политику и военные дела. Три сословия избирали Комитет статей, разрабатывающий законы, которые затем представлялись палате на утверждение.

После Реформации в 1567 г. католическое духовенство было исключено из парламента под давлением церкви Шотландии, а после упразднения в 1638 году епископата парламент стал полностью светским собранием. Во время правления Якова VI и Карла I парламент попал под сильное влияние Короны, его созывы стали эпизодическими, королевская власть, манипулируя системой выборов и порядком заседаний, пыталась превратить палату в послушный инструмент абсолютистской политики короля. Но восстание в Шотландии в 1637 г. и победа шотландцев над королевскими войсками в Епископских войнах 1639—1640 гг. позволили парламенту сконцентрировать в своих руках всю полноту власти в Шотландии. После того как в страну вторглись войска Оливера Кромвеля, его республиканское правительство в 1657 г. установило непродолжительную англо-шотландскую парламентскую унию.

Шотландский парламент был восстановлен после возвращения Карла II на трон в 1660 г. Славная революция 1688 г. ликвидировала систему королевского патронажа над парламентом и обеспечила свободу выборов и обсуждения законопроектов. В 1707 г. парламенты Шотландии и Англии приняли Акт об унии, в соответствии с которым оба британских государства объединялись в королевство Великобританию и создавался единый парламент. Таким образом парламент Шотландии был упразднен.

В 1998 г. в рамках децентрализации системы управления страной лейбористским правительством Тони Блэра парламент Шотландии был восстановлен. Ему были делегированы определенные полномочия в сфере местного самоуправления, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, сельского хозяйства и транспорта.

В компетенцию современного парламента Шотландии входят вопросы, делегированные ему парламентом Великобритании. Сфера ведения Шотландии как особого региона Соединенного королевства включает в себя вопросы образования, здравоохранения, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, транспорта, туризма, организации местных органов власти и самоуправления, а также юстиции. В этих сферах парламент обладает правом издания законов, обязательных к исполнению на территории Шотландии. Кроме того, в компетенцию шотландского парламента входят также некоторые аспекты налоговой системы, а также контроль за органами исполнительной власти Шотландии. Внешняя политика, вооруженные силы и системы безопасности, экономическая и социальная политика, государственная служба и энергетика относятся к исключительной компетенции парламента Великобритании.

Парламент Шотландии избирает первого министра шотландского правительства, а также имеет право избирать и прочих членов правительства (в настоящее время состав правительства Шотландии определяет первый министр). Действующим первым министром Шотландии является Александр Селмонд, представляющий Шотландскую национальную партию.

В настоящее время в парламенте Шотландии 129 депутатов, представляющих следующие партии:

Лейбористская партия Шотландии — 46 мест;

Шотландская национальная партия — 47 мест;

Шотландское отделение Консервативной партии Великобритании — 17 мест;

Либерально-демократическая партия Великобритании — 16 мест;

Шотландская партия «зелёных» — 2 места;

Депутаты парламента избирают председателя (спикера). В настоящее время спикером парламента Шотландии является Джордж Рейд.

Парламент Шотландии избирается по смешанной избирательной системе. Из 129 депутатов 73 избираются по одномандатным округам, а 56 по пропорциональной системе в восьми многомандатных избирательных регионах (каждый из многомандатных регионов посылает в парламент по 7 депутатов).

Подразделение Шотландии на избирательные регионы следующее: Хайленд и Острова, Северо-Восточная Шотландия, Средняя Шотландия и Файф, Западная Шотландия, Глазго, Центральная Шотландия, Южная Шотландия, Лотиан. Каждый из избирательных регионов состоит из нескольких

Заседания парламента Шотландии проходят в новом здании парламента в Эдинбурге, построенном в 2004 г. по проекту каталонского архитектора Энрике Миральеса. Листообразные здания парламента и его флигели с травяными крышами оригинально вписываются в окружающий парковый ансамбль. Огромные затраты на строительство здания парламента вызвали в свое время значительную критику в шотландском обществе.

Ирландия — демократическое правовое государство с рес­публиканской формой правления (парламентская рес­публика). Действует Конституция, принятая в 1937.

Административное деление: 26 графств (Каван, Донегал, Монаган, Лейтрим, Лоут, Слиго, Мэйо, Роском­мон, Лонгфорд, Мит, Уэстмит, Голуэй, Оффали, Килдер, Дублин, Клэр, Лаойс, Уиклоу, Карлоу, Лимерик, Типперари, Килкенни, Уэксфорд, Керри, Корк, Уотер­форд) и 5 городов графств (Голуэй, Корк, Уотерфорд, Лимерик, Дублин). Наиболее крупные города: Дублин, Корк (123,3 тыс.), Голуэй (65,8 тыс.), Лимерик (54 тыс.).

Высший орган законодательной власти — парла­мент, состоящий из двух палат: палата общин (дойл) и сенат (шенад). Высший орган исполнительной влас­ти — правительство, возглавляемое премьер-министром (состоит из 16 департаментов, возглавляемых ми­нистрами). Глава государства — президент (с 11 ноя­бря 1997 — Мэри Макэлис).

Президент избирается всеобщим и прямым голосо­ванием сроком на 7 лет с возможностью переизбрания. Дойл состоит из 166 членов, избираемых всеобщим го­лосованием в соответствии с системой пропорциональ­ного представительства. Право участвовать в выборах имеют граждане, достигшие 18 лет. Выборы проводятся раз в 5 лет. Сенат также обновляется раз в 5 лет и состо­ит из 60 членов. 11 из них назначаются премьер-минис­тром, 6 — крупнейшими университетами страны, 43 из­бираются профессиональными «коллегиями» из числа специалистов в области управления, бизнеса, сельского хозяйства, представителей рабочих и других профессий.

Последние 20 лет в Ирландии у власти находится коалиционное правительство, образованное либо Фианна файл, либо Фине гал в союзе с одной из менее влиятельных партий: лейбористской, демократической левой или прогрессивной демократической.

Политические партии: Фианна файл — основана в 1926, Фине гал — в 1933, Лейбористская партия — в 1912, Рабочая партия — в 1969, Партия «зелёных», Прогрессивные демократы, Социалистическая партия, Шинн фейн.

Ведущая организация деловых кругов — Ирландская конфедерация бизнесменов и работодателей.

Среди других общественных организаций выделяются профсоюзы, которых в стране насчитывается около 50. Они объединяют более половины занятых на производстве. Национальным координатором для большинства из них является Ирландский конгресс тред-юнионов.

Внешняя политика Ирландии направлена на достижение мирного и дружественного сотрудничества между странами, основанного на международном праве и морали. Официально страна проводит политику нейтралитета и неучастия в военных блоках. Вместе с тем во многих важных международных вопросах Ирландия ориентируется на США и Великобританию. Особый интерес страна проявляет к проблеме Северной Ирландии, выступая за её мирное решение и играя роль посредника между частью североирландских политических сил и правительством Великобритании.

В рамках ООН Ирландия стремится поддерживать международные усилия в таких областях, как разоружение, сохранение мира, права человека, развитие экономики и культуры. Дважды она была представлена в Совете Безопасности, с 1958 принимает участие в миротворческих операциях ООН.

Являясь членом ЕС, Ирландия подписала Маастрихтские соглашения 1992 и согласилась с содержащимися в них положениями о совместной политике в области международной безопасности и международных отношений. Таким образом, Ирландия принимает полноценное участие в формулировании и претворении в жизнь внешней политики ЕС.

Ирландия активно оказывает помощь развивающимся странам. Являясь членом ряда международных организаций, она задействована во многих программах развития и в настоящее время тратит на эти цели около 0,3% ВНП. Ряд ирландских организаций («Консерн», «Трокэр», «Гоал», «Горта» и др.) содействуют акциям, связанным с гуманитарной помощью и развитием стран мира в целом.

Ирландия поддерживает отношения со 102 государствами мира, в 40 из них имеет посольства, в т.ч. в РФ (дипломатические отношения с СССР установлены в 1973).

Регулярные Вооружённые силы, включающие сухопутные войска, ВМФ и ВВС, насчитывают 12 750 чел. Существуют также резервные войска численностью 16 200 чел. Призывной возраст — 17—49 лет. Служба — добровольная. В 2002 насчитывалось около 1,014 млн мужчин, годных к военной службе. Ежегодно призывного возраста достигают в среднем 32 тыс. мужчин. Расходы на Вооружённые силы в 2001 составляли 700 млн долл. и не превышали 1% от ВВП.

На службе национальных полицейских сил (Гарда Шиохана, основана в 1922) состоят мужчины и жен­щины (11,7 тыс. чел.). Комиссар назначается прави­тельством и подчиняется министру юстиции. За исключением некоторых специальных подразделений, полиция не вооружена.

 

Парламент. Правительство. Его функции и полномочия.

Британский Парламент является классическим примером так называемой "вестминстерской модели" (собственно, он и дал этой модели наименование) и состоит из двух палат - Палаты общин и Палаты лордов, а также являющегося его составной частью монарха.

Палата общин избирается сроком на пять лет на основе мажоритарной системы относительного большинства в составе 659 депутатов на сегодняшний день. Председатель Палаты общин именуется спикером. Он избирается Палатой из числа своих членов по результатам согласования между правящей и оппозиционной партиями. Кандидатура спикера одобряется монархом, но это в большей степени символический акт. Спикер формально избирается на срок полномочий Палаты, но если он остается депутатом после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции переизбирают спикера на новый срок. Спикер имеет полномочия как по представлению Палаты общин вовне (обеспечивает взаимодействие между Палатой общин и монархом, Палатой лордов, Правительством), так и по руководству работой Палаты. В последней сфере он обладает особенно существенными полномочиями, в частности определяет вид законопроекта (финансовый он или обычный), что влияет на процедуру его прохождения, способ голосования, наличие оснований для прекращения прений, назначает председателей постоянных комитетов и т.д. Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он обязан вести себя политически беспристрастно. Ему даже не предоставлено право голосовать и участвовать в дебатах, однако при равенстве голосов депутатов он обязан проголосовать, и тогда его голос становится решающим.

Другими ответственными должностными лицами Палаты общин являются заместители спикера (один из них - первый), лидер Палаты общин (фактически, представитель Правительства в Палате, но одновременно и член Палаты) и клерк - должностное лицо, не являющееся парламентарием, назначаемое монархом (на деле - Палатой) без ограничения срока полномочий. Клерк руководит аппаратом Палаты и является советником спикера по вопросам процедуры и парламентских привилегий. Порядок в Палате общин поддерживает пристав. Коллегиальный руководящий орган в Палате не создается. В то же время создается Комитет Палаты общин в составе спикера, лидера Палаты (он представляет правящую партию), члена Палаты, назначенного лидером оппозиции, трех членов Палаты, не являющихся министрами. Комитет Палаты общин назначает персонал служб Палаты, устанавливает их заработную плату, осуществляет надзор за работой служащих.

В Палате общин возможно создание постоянных и временных комитетов. К постоянным комитетамотносятся создаваемые Палатой специализированные (по отраслям и функциям управления, например по промышленности и торговле, по транспорту; в основном имеющие контрольные функции относительно соответствующих направлений деятельности правительства и министерств) и неспециализированные (обозначаются литерами А, В, С и т. д. - всего восемь; в основном имеют функции работы с законопроектами без их отраслевой привязки). К постоянным можно также отнести сессионные комитеты, формально создаваемые в начале каждой сессии Палаты на время до ее завершения для решения вопросов организации работы (комиссии по Регламенту, по привилегиям, по процедуре и ряд других), но воссоздаваемые на каждую новую сессию в прежнем виде, поэтому они реально не временные, а постоянные.

Временные комитеты создаются для рассмотрения отдельных вопросов. Среди них выделяются совместные комитеты обеих палат парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некоторых законопроектов. Временными комитетами можно также назвать комитеты всей Палаты, которые представляют собой Палату общин в полном составе. Эта форма работы Палаты общин используется при обсуждении значимых (в основном финансовых и имеющих конституционное по сути значение) законопроектов для упрощения традиционной процедуры. Заседание проводится под председательством не спикера, а специального временного председателя.

Палата лордов пока имеет членов четырех видов. Два из них занимают место в Палате лордов по должности: духовные лорды (высшие иерархи англиканской церкви) и судебные лорды (их 12, они назначаются для выполнения судебных функций Палаты). Есть категория наследственных лордов (пэров) - в последнее время их число было законодательно сокращено, а также пожизненных лордов (пэров), назначаемых монархом по рекомендации премьер-министра за заслуги перед Великобританией. По закону, одобренному Палатой общин в 2000 г., Палата лордов вскоре вообще не будет включать наследственных пэров.

Итак, сейчас действует Закон о епископате 1878 г., устанавливающий список из 26 духовных лордов - членов Палаты лордов ех officio (по должности). Реформа Палаты лордов, проведенная одноименным Законом 1999 г., исключила из членов верхней палаты Вестминстерского парламента наследственных лордов. На переходный период в палате пожизненно оставлены 92 из 758 (на 1 ноября 1999 г.) наследственных лордов. К ним отнесены: Граф-маршал (главный церемониймейстер и председатель Геральдической палаты Великобритании) и Лорд обер-гофмейстер ex officio и 90 избранных наследственных лордов. Из числа последних 75 избраны четырьмя парламентскими группами пропорционально их представленности: 42 консерватора, 28 независимых демократа, три либеральных демократа и два лейбориста. Остальные 15 выбраны всей палатой для исполнения функций вице-спикера и иных должностных лиц палаты. Из них девять консерваторов и по два представителя других парламентских групп: независимых, либеральных демократов и лейбористов. Теперь все наследственные лорды, за исключением оставшихся в Палате лордов, имеют право баллотироваться на выборах, в том числе и в Палату общин.

Во главе Палаты лордов стоит лорд-канцлер, входящий в состав правительства и назначаемый монархом по предложению премьер-министра сроком на пять лет. Возможности по принятию единоличных решений по организации работы Палаты у него меньше, чем у спикера. Его полномочия лежат скорее в сфере судебной власти: лорд-канцлер является главным советником правительства по вопросам правосудия, возглавляет судебную власть, является председателем высших судебных органов, играет важную роль при назначении судей. У лорда-канцлера имеются два заместителя. Однако в 2003 г. правительство приняло решение ликвидировать в ближайшем будущем существующую должность лорда-канцлера и принять закон об учреждении нового института для осуществления функций, ныне выполняемых лордом-канцлером. Кроме того, вновь назначенный в 2003 г. лорд-канцлер выступил с заявлением, что как судья он не будет заседать в Палате лордов, а также не будет исполнять обязанности государственного секретаря по конституционным делам и, таким образом, перестанет совмещать должности судьи и министра. Новый государственный секретарь по конституционным делам не будет в дальнейшем председательствовать в верхней палате парламента.

Предусматривается должность лидера палаты. Им является представитель победившей на выборах в Палату общин партии, даже если в Палате лордов у нее меньшинство. Он наделен отдельными организационными полномочиями. В Палате лордов, как и в Палате общин, предусматривается должность клерка примерно с таким же, как и в Палате общин, статусом. Палата лордов создает комитеты по отдельным проблемам, например Комитет по науке и технологиям, Комитет по вопросам Европейского Союза и другие. Такие комитеты могут действовать как постоянные и как временные. Возможно образование обеими палатами совместных комитетов по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении обеих палат.

В обеих Палатах могут создаваться фракции. Однако в Палате лордов они не имеют реального веса. Для фракций Палаты общин характерно наличие "кнутов" - назначенных партийным руководством лиц, которые обеспечивают, как уже отмечалось, голосование и поведение членов фракции в интересах партии.

Основное полномочие парламента - законодательствование. Полномочия парламента по принятию законов фактически неограниченны. Он может принять закон почти по любому вопросу, однако в последние годы сам предпочитает делегировать полномочия в этой сфере правительству. Возможности парламента по решению законом любого, по существу, вопроса подтверждаются тем, что законопроекты (билли), принимаемые в парламенте, могут быть публичными (призванными регулировать отношения, представляющие общий интерес) и частными (затрагивают интересы определенных лиц, группы лиц или территории). Иногда выделяют смешанные билли, объединяющие эти признаки. Заметим, что законы в Великобритании могут не только собственно регулировать общественные отношения, но и определять направления политики правительства и решать конкретные вопросы.

Билли могут вноситься в любую палату парламента, кроме финансовых законопроектов, вносимых только в Палату общин. На самом деле рассмотрение всегда начинается в Палате общин. Там билли принимаются, как правило, в трех чтениях. Закон принимается большинством голосов, после чего направляется в Палату лордов, которая может согласиться или не согласиться с Палатой общин. В случае несогласия может быть выработан и принят компромиссный вариант закона (методом "челнока"). Если согласия и та ким образом достичь не удается, то вступление в силу закона откладывается на год. По прошествии года Палата общин может принять закон в той же редакции, и он.вступит в силу. Вступление в силу законов по финансовым вопросам откладывается только на один месяц, причем их повторного принятия не требуется. Если обе палаты принимают закон (или Палата общин преодолевает несогласие Палаты лордов с ним), он направляется монарху и после его подписи и опубликования обретает юридическую силу.

В последние годы получило развитие делегирование законодательных полномочий правительству (Кабинету министров).

У палат есть и контрольные полномочия. В абсолютном большинстве они сосредоточены в Палате общин. Правительство подконтрольно ей. Контроль осуществляется, во-первых, посредством устных и письменных вопросов депутатов, на которые должен быть дан ответ, во-вторых, через специализированные или временные специально созданные комитеты, в-третьих, путем выражения (путем принятия решения Палатой) сожаления о политике правительства - это более мягкая формула, чем выражение недоверия. Кроме того, контроль может быть осуществлен с помощью специальных должностных лиц: парламентского Комиссара по делам администрации (фактически это омбудсман, но он принимает жалобу к рассмотрению не от граждан, а через Палату общин) и Генерального аудитора. Высшим проявлением контрольных полномочий является вынесение недоверия (резолюция порицания) либо отказ в дрверии правительству. Контрольные полномочия Палаты лордов осуществляются в форме: а) вопросов министрам правительства; б) создания временных комитетов для изучения соответствующих проблем.

Палата лордов также обладает судебными полномочиями и статусом высшего судебного органа в стране. Процедура деятельности британского парламента имеет ряд особенностей. Во-первых, отсутствуют регламенты работы палат как единые писаные акты. Порядок работы определяется в основном обычаями и парламентскими традициями. Во-вторых, очень низок кворум - 40 человек для Палаты общин и три человека для Палаты лордов. В-третьих, голосование, как правило, открытое, причем применяются такие его способы, как разделение (парламентарии выходят через разные двери в зависимости от поддерживаемого ими решения) и аккламация (решение принимается в зависимости от громкости криков сторонников того или иного варианта). В-четвертых, развита система ограничения прений. С целью обеспечения эффективности законодательного процесса в парламенте применяются различные способы ограничения прений ("гильотина", "кенгуру", просто прекращение дебатов по требованию 100 парламентариев и ряд других). Наконец, вся процедура деятельности Палаты общин, даже своеобразная рассадка парламентариев (друг напротив друга), отражает наличие правящей (правительственной) и оппозиционной партий и построена вокруг такой расстановки сил. Формально монарх имеет фактически неограниченное право роспуска Палаты общин. Однако в соответствии с обычаями оно может быть реализовано только по инициативе премьер-министра и только как альтернатива отставке правительства после выражения ему недоверия или отказа в доверии.

Статус парламентарияхарактеризуется применительно к Палате общин прежде всего свободным мандатом. Однако депутат при голосовании, как правило, связан фракционной принадлежностью. Депутат работает на постоянной основе, получая за работу вознаграждение. Депутатский мандат несовместим с предпринимательской деятельностью, но совместим с занятием ключевых должностей в сфере исполнительной власти. Для британского парламента характерен крайне ограниченный депутатский иммунитет. Он состоит в том, что парламентарий не может быть привлечен к ответственности за выступление в парламенте (но не в другом месте). В иных случаях основанием для начала уголовно-процессуальных процедур служит согласие спикера.