Процесс принятия политических решений: стадии протекания, модели выбора эффективной альтернативы

Уже было отмечено, что для определения понятия политического процесса различают его макро- и микроаспекты, широкий и узкий смысл.

До этого момента речь шла о политическом процессе в широком смысле. В узком смысле политический процесс рассматривается как совокупность действий, направленных на достижение определенных целей, как процесс отправления публично-властных полномочий. В широком смысле политический процесс – это динамика политической системы, в узком смысле - процесс принятия политических решений.

Процесс принятия решений выступает как политический субпроцесс и как этап широкого процесса. Процесс принятия политических решений – это целый алгоритм, с помощью которого реализуется технология власти. Используя этот алгоритм можно описать деятельность субъекта управления, а также объяснить линейную схему в механизме функционирования политической системы.

В этом алгоритме выделяют следующие стадии: инициирование политики; формирование политики; реализация политики; оценка политики.

Процесс принятия решений как политический субпроцесс начинается с инициатив, т. е. стадии, на которой происходит осознание каких-то вопросов как общезначимых. Вызревание политических приоритетов и включение их в повестку дня собственно и означает инициирование политики. Политической проблема становится только тогда, когда переходит из частной сферы на публичный уровень и побуждает людей к действиям. Вопросы, которые обладают значительным резонансом и отличаются широтой охвата, получают политическое звучание. Конкретное заболевание в отдельно взятой семье является частной проблемой, но будучи связанным с экологической катастрофой и приобретя размах, как в случае с аварией на Чернобыльской АЭС, становится проблемой политической.

«Повестка дня» формируется из какой-то отобранной части требований, рассматриваемых как наиболее значимые. Наибольшие возможности в создании повестки дня у правительства и законодателей. Политический лидер, выступая инициатором политического действия, заинтересован в мобилизации как можно большей поддержки в отношении выдвинутой идеи. Участвовать в инициировании могут и группы интересов, в том числе СМИ, привлекая злободневными публикациями внимание к проблеме и заставляя принимать по ней решения. Правительствами подхватываются идеи обществоведов, как, например, послевоенная экономическая политика западных государств напрямую связана с идеями Д. Кейнса. Можно сказать, что чем более развито демократическое участие, тем чаще в процессах инициирования политики задействованы институты политического гражданского общества.

Формулирование политики – это центральная стадия, на которой происходит перевод абстрактных идей в конкретные программы. В этой стадии выделяют несколько фаз, первая из которых является «решением о способах решения» и включает выбор тактики, механизмов и процедур, на основе которых будет развиваться процесс в дальнейшем: в каком порядке будет двигаться процесс, какие именно структуры необходимо задействовать в первую очередь, нужны ли консультации с исследовательскими институтами и общественными ассоциациями и с какими, о каком соотношении интересов будет идти речь в ходе работы над решением и т. д. Следующая фаза предполагает основательное переосмысление проблемы, чтобы соотнести взгляды на проблему тех, кто ее инициировал, и тех, кто готовит конкретное решение. Затем наступает время постановки целей и выстраивания приоритетов и, наконец, анализ альтернативных вариантов и выбор одного из них.

Исследователи приходят к выводу о различных стилях формирования политики: директивный метод политики «сверху» в противовес методу консультаций; практика долгосрочного планирования политики либо «пожарное» реагирование на ход событий. Можно найти примеры, как стиль политики меняется во времени. Так, британский политолог Э. Хейвуд описывает правление Маргарет Тэтчер как долгосрочную стратегию «свободной экономики в сочетании с сильным государством» при усилении командного стиля управления. Политика Джона Мэйджора рассматривается как коллегиальное руководство с практикой консультаций правительства с общественностью, а руководство процессом при Тони Блэре вновь характеризуется как более централизованное.

В отличие от стадии инициирования стадия формирования (формулирования) политики является уделом государственных функционеров, политиков, ведущих советников, консультантов в силу профессионального назначения. К тому же влияние большого количества групп интересов при формировании политики может увести в сторону от стратегических интересов общества. При этом звучат замечания о «дефиците демократии», потому что современный процесс формирования политики в силу его трудоемкости плохо контролируем классическими методами.

Следующей стадией является реализация принятых решений. Часто трудно провести четкую границу между принятием политического решения и его исполнением, ведь в процессе воплощения политики в жизнь могут быть получены результаты, отличные от теоретических намерений, а это и будет реальная политика. Реализацией политики занимается сложная система административных служб, которые, выполняя делегированную им правительством работу, сильно влияют на граждан. Справедливо утверждение, что «проведение в жизнь политики зависит от того, как она администрируется, а администрирование зависит от того, насколько продуманной является политика».

Еще в 70-е годы прошлого столетия были сформулированы условия, при которых реализация политики соответствует планам: наличие слаженной целостной административной системы, высокая дисциплина исполнения, совершенные информация, коммуникация и координация деятельности, наличие требуемого времени для реализации намеченного. Очевидно, что эти условия в их совокупности стопроцентно невыполнимы, и этим объясняют дистанцию между решением и исполнением. Но даже взятые по отдельности, они могут обнаруживать внутренние противоречия. Дело в том, что решения, облеченные политиками в общие положения, в процессе исполнения приобретают конкретную форму. Службы, занимающиеся реализацией решений, имея практический опыт, сталкиваясь с ситуацией на местах, могут более четко представлять специфику, издержки и последствия решения в конкретном случае, поэтому стопроцентная дисциплина здесь невозможна и может быть даже нежелательна. Но гибкость реакции на ситуацию имеет оборотную сторону, ведь административные службы могут допускать свободу действий, руководствуясь не опытом и представлениями о благе, а личными интересами, оставляя без внимания те аспекты политического решения, которые им не выгодны.

Заключительной стадией является стадия оценки принятых решений. Информация, полученная на этой стадии, может служить началом нового цикла. Мы уже говорили об оценке возможных вариантов решений и выборе одного из них на стадии формирования политики, т. е. оценочная деятельность пронизывает весь политический процесс. Итоговая оценка призвана охарактеризовать политический процесс и в содержательном, и в процедурном аспектах: правильно ли стадии были организованы, сколь эффективен был контроль, насколько полезны консультанты и т. д.

Оценивание может касаться как пригодности программы для реализации, ее затрат, так и ее результативности и выгод. «Систематическая оценка» должна выяснять объективный эффект программ и проектов: давать представление о получателях дивидендов политики, о последствиях невыполнения программ и перспективах выполнения.

Оценка может быть систематической либо спорадической, проводимой как правительственными, так и неправительственными организациями. В виде правительственной оценки может выступать парламентский надзор, государственный статистический учет, ведомственный контроль и др. Неправительственную оценку могут организовать средства массовой информации, аналитические независимые центры, фонды и др.

Реакция со стороны граждан также является материалом для вынесения оценок и ответных действий в виде коррекции и пересмотра законов, перераспределения поддержки, обеспечения оперативных мероприятий по реализации решений и др.

Таким образом, заключительная стадия может служить началом нового цикла.

В политической науке сложилось два основных подхода к пониманию процесса принятия решений. Нормативный подход рассматривает принятие решений как метод, процедуру достижения цели. К этому подходу относится модель рационального выбора (синоптическая) и модель последовательных ограничений (стратегическая), описанные одним из авторитетов в области управления Ч. Линдбломом. Модель рационального выбора представляет как бы идеальный алгоритм решения вопроса: уяснение сути проблемы; выбор цели на основе предпочтений; оценка надежности и издержек средств достижения цели; выбор оптимального сценария, ведущего к цели.

Эта рационально-универсальная модель работает при условии, что субъекты абсолютно осознанно и последовательно стремятся к ясным целям. Но на практике, принимая решение, приходится оперировать неполной и неточной информацией, часто не следуя логически предписанной схеме, к тому же на основании мнения о реальной действительности, а не самой объективной действительности. Эти аспекты берет на вооружение модель последовательных ограничений или, по-другому, постепенного продвижения к цели. Политики исходят из возможного образа действий, а не из оптимального. Они склонны действовать по ситуации, внося поправки в управленческую деятельность и реализуя частичные цели.

А. Этциони на основании двух вышеназванных методов предложил смешанно-сканирующую модель, которая предполагает широкий рациональный взгляд на общественные проблемы, «сканирование» всех возможных вариантов эффективного решения, после чего к конкретной ситуации применяется более узкий метод.

Эти методы рассматривались в рамках нормативного подхода к процессу принятия решений. Выделяют также поведенческий подход, ориентированный на описание субъективных факторов, влияющих на принятие решения в конкретной обстановке: ценности, взгляды, различные способы восприятия политических проблем, сложившиеся модели поведения. Действительно, ценностно-идеологический фильтр в сознании влияет на отбор информации и ее понимание - когда одни факты оставляются без внимания, на других может выстраиваться вся программа.

Эти подходы отражают двоякий характер управленческого процесса. С одной стороны, для эффективности политического процесса определяющим является выбор надежных методик принятия решений, что заставляет искать качественные инструментальные приемы, разрабатывать математические модели. С другой стороны, очевидно значение неформализованных процедур, личных качеств и связей лиц, принимающих решения.

Таким образом, политический процесс, итогом которого становится принятие решения в ответ на проблемную ситуацию и выдвигаемые требования, представляет собой сочетание рационально организованного взаимодействия структур и субъективности управляющего персонала. Этим объясняется необходимость научного анализа политического процесса и в то же время наличие в нем большой доли непредсказуемости.