2020-01-15
152
АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДОЗВІЛЬНИХ ОРГАНІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ
УДОСКОНАЛЕННЯ ІСНУЮЧОЇ ДОЗВІЛЬНО-ПОГОДЖУВАЛЬНОЇ ПРОЦЕДУРИ В БУДІВНИЦТВІ
МІСЦЕ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ДОЗВІЛЬНІЙ СИСТЕМІ
ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ПО ВДОСКОНАЛЕННЮ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
З метою підвищення ефективності дозвільної системи та зменшення можливостей для корупційних дій, один з компонентів впроваджуваної в Україні Порогової програми Корпорації «Виклики тисячоліття» передбачає підтримку розвитку мережі єдиних дозвільних центрів (ЄДЦ) по всій Україні.
Система ЄДЦ почала формуватися в Україні з 2004-2005 рр., їх створення стало практично повсюдним явищем після того, як у січні 2006 р. набрав чинності Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». ЄДЦ функціонують у районах, містах обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим) значення та районах в містах Києві та Севастополі. Всього в Україні діє 677 ЄДЦ, що майже повністю охоплює згадані адміністративно-територіальні одиниці, сумарна кількість яких складає 681.
У листопаді 2007–березні 2008 в рамках проекту «Гідна Україна» проводилося опитування українських підприємств, спрямоване на дослідження проблеми корупції у сфері видачі документів дозвільного характеру щодо окремих процедур (будівництва та земельних відносин).
Як показали результати дослідження, 65% респондентів сприймають систему отримання дозволів на будівництво як корумповану; 74% компаній, що стикаються з корупцією при отриманні дозволів на операції з землею, висловлюють подібні думки. Відсоток тих, хто скористався традиційною системою отримання дозволів на операції з землею, був дещо вищим (44,7%), ніж при отриманні дозволів на будівництво. Однак для компаній, які отримували дозволи через ЄДЦ, цей відсоток значно нижчий. Лише 13,1% підприємств, що отримували дозволи на операції з землею, та 24,1% тих, що отримували дозволи на операції з землею, зіткнулись з випадками корупції.
Порівняно з традиційною дозвільною системою, результати ЄДЦ виглядають більш оптимістично. Загалом за використання ЄДЦ тривалість та кількість кроків, необхідних для видачі дозволів, є значно меншими. Більшість компаній поділяє думку, що ЄДЦ можуть стати ефективними у подоланні корупції. 56% респондентів, які отримували дозволи на операції з землею, відмітили, що ЄДЦ значно знижують рівень корупції. Серед підприємців, які отримували дозволи на будівництво, цей відсоток становить 75%.
Однак, на думку респондентів, робота єдиних дозвільних центрів поки не є ідеальною. Серед бар’єрів та труднощів використання ЄДЦ більшість опитаних назвало значну тривалість процедури отримання дозволів через ЄДЦ, необхідність додатково самостійно звертатися до дозвільних органів, навіть за умови використання послуг посередників, обмеженість діапазону послуг, що надаються через ЄДЦ, та відсутність інформації щодо процесу використання ЄДЦ. Така ситуація вказує на те, що важливо приділити увагу якості послуг, що їх надають ЄДЦ, включаючи тренінги для персоналу й керівників центрів. Також необхідно контролювати якість послуг, що надають ЄДЦ [7].
Проблема функціонування дозвільної системи багато в чому залежить від нормативно-правового регулювання. Виходячи з цього доцільним бути привести ряд визначень, які закріплені в Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Зокрема, під дозвільною системою у сфері господарської діяльності розуміється сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, державними адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, видачею дублікатів, анулюванням документів дозвільного характеру.
Законодавець чітко закріплює визначення «дозвільні органи» - органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.
Крім того законодавець окремо виділяє місцеві дозвільні органи, визначаючи їх як міські ради міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (їх виконавчі органи), районні та районні у містах Києві і Севастополі державні адміністрації, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, територіальні (місцеві) органи центральних органів виконавчої влади, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону від свого імені проводити чи залучатися до проведення експертизи та обстеження об'єктів, на які видається документ дозвільного характеру, видавати документи дозвільного характеру у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Розмежування системи дозвільних органів по певних рівнях призводить до певного спрощення регулювання проблеми супідрядності та делегування повноважень в системі дозвільних органів.
Окремо законом вводиться поняття дозвільного центру. Так, під дозвільним центром - розуміється робочий орган відповідної міської ради міста обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (її виконавчого органу), районної та районної у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, в якому представники місцевих дозвільних органів та державний адміністратор діють за принципом організаційної єдності щодо видачі документів дозвільного характеру, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру. Зауважимо, що документ дозвільного характеру – це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Що ж стосується визначення дозвільної процедури, то Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлює, що дозвільна чи погоджувальна процедура - це сукупність дій, що здійснюються суб'єктами господарювання, державними адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру [5].
В рамках роботи доцільним також викоремити основні принципами державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності. До них відносяться зокрема такі:
– захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад та громадян, життя громадян, охорона навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
– розвиток конкуренції;
– прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру;
– додержання рівності прав суб'єктів господарювання під час видачі документів дозвільного характеру;
– відповідальність посадових осіб дозвільних органів, державних адміністраторів та суб'єктів господарювання за порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру;
– зменшення рівня державного регулювання господарської діяльності;
– установлення єдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.
Виходячи з встановлених законом принципів функціонування дозвільної системи та існуючою системи дозвільних органів можемо стверджувати, що до нормативно-правової бази, яка регулює відносини в цій сфері відносяться: Конституція України, Закони України «Про інформацію», «Про боротьбу з корупцією», «Про об’єднання громадян», «Про інформацію», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності», Указ Президента України "Про запровадження дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності", Наказ ДКРПП від 18 квітня 2006 р. № 39 "Про Тимчасовий порядок формування, ведення та користування реєстром документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 22 вересня 2006 р. № 82 "Про заходи щодо забезпечення видачі відомостей з реєстру документів дозвільного характеру", Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року № 576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему", Постанова Кабінету Міністрів України від 7 грудня 2005 року № 1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 15 травня 2006 р. № 45 "Про затвердження Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 9 листопода 2006 р. № 101 "Про затвердження форми та Технічного опису бланка довідки з реєстру документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 5 грудня 2005 р. № 116 "Про затвердження Типового положення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності", Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2009 р. № 526 "Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", Постанова Кабінету Міністрів України від 17 травня 2006 р. № 585 "Про затвердження Порядку повідомлення адміністратора або дозвільного органу про відповідність матеріально-технічної бази суб’єктів господарювання вимогам законодавства".
Отже, ми з’ясували, що чинне законодавство надає місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування ряд повноважень у сфері забезпечення діяльності ЄДЦ. Так, відповідно до ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» міські ради (виконавчі комітети) та райдержадміністрації затверджують порядок взаємодії представників місцевих дозвільних органів, які здійснюють прийом суб'єктів господарювання в одному приміщенні. Крім того встановлено, що міські ради затверджують порядок взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в місті обласного значення. Порядок взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в районах затверджується відповідною районною державною адміністрацією. Вказані документи розробляються та затверджуються за погодженням з територіальним органом Держкомпідприємництва на підставі Типового положення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затвердженого наказом Держкомпідприємництва України від 05.12.2006 р. № 116
Згадані вище місцеві нормативно-правові акти і є засадничими документами для функціонування ЄДЦ на місцях [6].
Відповідно до Типового положення про адміністратора виконавчий комітет міської ради, районна, районна в містах Києві та Севастополі держадміністрації вправі затверджувати форму бланка погодження дозвільної процедури або визначати інші способи документообігу між учасниками дозвільного центру. Діяльність ЄДЦ в місті, районі може регламентуватись також іншими НПА місцевого рівня (технічними регламентами тощо). Аналіз нормативно-правового забезпечення дозволяє оцінити характер та якість місцевих регулювань, яких у значній мірі впливає на організацію роботи місцевого ЄДЦ. Він також дозволяє виявити новації, не передбачені загальнодержавними документами, проте запроваджені на місцевому рівні.
За для всебічного виявлення недоліків в сфері правового регулювання діяльності дозвільних органів використаємо Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, який проводився за результатами роботи дозвільних центрів у 2009 році.
За результатами моніторингу, можемо зробити висновок, що основні проблеми в регулюванні роботи ЄДЦ, що створюють умови для корупції, зосереджені на рівні загальнодержавних нормативно-правових документів. Зокрема:
1. Частина 1 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» зазначає, що виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру, можливість набуття суб’єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом. Водночас Закон не містить прямої вказівки щодо відміни та заборони вимагання документів дозвільного характеру, не передбачених законами України (зокрема тих, що були запроваджені до набрання чинності зазначеною нормою Закону про дозвільну систему), що на практиці призводить до того, що документи дозвільного характеру, не передбачені законами, продовжують видаватися та вимагатися.
2. Суб’єкти господарювання у певній мірі зацікавленні у прийнятті Закону, що визначить перелік документів дозвільного характеру. Водночас існує реальна небезпека того, що документи, не включені до переліку, існуватимуть та вимагатимуться в подальшому, але не вважатимуться з якихось причин документами дозвільного характеру, що унеможливить їх видачу через дозвільні центри та законсервує старі, нерідко корупційні схеми. Виходом є одночасна заборона видавати та вимагати документи, не передбачені законодавством, та загальний дозвіл на діяльність без будь-яких дозволів, прямо не передбачених законодавством.
3. Відповідно до частини 4 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» суб’єкт господарювання має право вибору способу отримання документів дозвільного характеру безпосередньо за зверненням у відповідні місцеві дозвільні органи, представники яких здійснюють прийом суб’єктів господарювання в одному приміщенні, або за зверненням до адміністратора. При цьому Закон про дозвільну систему не передбачає звернення за видачею документів дозвільного характеру поза межами єдиного приміщення, проте й не забороняє таке звернення. Оскільки дана норма містить припис для суб’єкта господарювання (а не для дозвільного органу), то тут може бути застосовано загальноправовий принцип «дозволено все, що не заборонено законом». До того ж тут йдеться про безпосереднє звернення у відповідні місцеві дозвільні органи, а не про звернення до представників цих органів, які здійснюють прийом в одному приміщенні. Вказані неузгодженості на практиці використовуються дозвільними органами для спонукання звернень суб’єктів господарювання в обхід ЄДЦ.
4. Стаття 1 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» встановлює, що суб’єкт господарювання може в певних випадках набувати права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру за декларативним принципом шляхом повідомлення адміністратора або відповідного дозвільного органу про відповідність його матеріально-технічної бази вимогам законодавства. Можливість набуття суб’єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом визначається виключно законами України (стаття 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності»). Однак на сьогодні декларативний принцип застосовується лише в галузі державного пожежного нагляду. Для усунення передумов для корупції доцільно застосовувати вказаний принцип значно ширше, не обмежуючись випадками підтвердження відповідності матеріально-технічної бази заявника вимогам законодавства [5].
5. Відповідно до частини другої статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади установлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом. Такий порядок має передбачати, зокрема, вичерпний перелік документів, які необхідно подати суб’єкту господарювання для одержання документа дозвільного характеру, та строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку його дії. На сьогодні відсутній кодифікований акт КМУ, що врегульовує порядок видачі документів дозвільного характеру (аналог місцевих технічних регламентів), зокрема тих, що передбачають участь у процедурі двох та більше дозвільних органів. Це зумовлює довільне трактування порядку видачі документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами.
6. Законодавством не урегульовані юридичні наслідки неприйняття органом виконавчої влади, місцевого самоврядування, дозвільним органом жодного рішення щодо документа дозвільного характеру.
Також слід відзначити ряд норм, що запроваджені на місцевому рівні та сприяють поширенню корупції, зокрема:
– вимоги подання додаткових документів, крім тих, що передбачені законодавством;
– запровадження додаткових погоджень документів дозвільного характеру, крім тих, що передбачені законодавством;
– прийняття рішення робочими та міжвідомчими колегіальними органами (містобудівельні ради, узгоджувальні комісії тощо), що не є суб’єктами права;
– невизначеність строків прийняття рішень,
– відсутність вичерпного переліку підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру;
– нечіткість підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру та їх скасування.
Також відзначимо, що норми Закону про дозвільну систему та інших НПА національного рівня є недостатньо чіткими та створюють низку прогалин, в тому числі таких, що створюють умови для корупції. Місцеві органи виконавчої влади (райдержадміністрації) та органи місцевого самоврядування (міські ради, їх виконкоми, міські голови) намагаються ліквідувати вказані прогалини шляхом прийняття місцевих нормативно-правових актів.
До того ж на місцевому рівні за період впровадження дозвільних центрів склалася практика (місцеві прецеденти) регулювання діяльності дозвільної системи, що зокрема, характеризується наявністю договорів (меморандумів) між органами місцевого самоврядування (райдержадміністраціями) та місцевими дозвільними органами та існуванням різноманітних процесуальних (процедурних) документів щодо роботи ЄДЦ. Це стосується у більшій мірі міських рад та їх виконкомів, чиї повноваження як органів місцевого самоврядування є дещо ширшими за повноваження райдержадміністрацій.
На нашу думку, більшість проблем щодо нормативно-правового забезпечення роботи ЄДЦ зосереджені все ж на центральному рівні. До основних таких проблем, на наш погляд, належать:
– невизначеність статусу ЄДЦ (згадування про дозвільний центр у Законі «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» відсутнє, а у Типовому положенні про адміністратора він визначається лише як приміщення для прийому суб’єктів господарювання адміністратором та представниками дозвільних органів). Це перешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого (робочого, координаційного) органу та суб’єкта правовідносин загалом;
– відсутність єдиних регламентів видачі документів дозвільного характеру (дозвільно-погоджувальних процедур);
– звуження предмета діяльності ЄДЦ виключно до видачі документів дозвільного характеру, якими є дозволи, висновки, погодження, свідоцтво тощо, що дають суб’єкту господарювання право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності. Таким чином, з предмета такої діяльності, зокрема, вилучаються проміжні етапи дозвільної процедури, що самі по собі не породжують право на провадження певних дій щодо господарської діяльності, однак є необхідними для одержання документів дозвільного характеру;
– відсутність реальних важелів впливу адміністраторів на місцеві дозвільні органи
