Развитие межбюджетных отношений в РФ

 

Происходящие в настоящее время изменения в сфере бюджетных отношений базируются в основном на федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие изменения в Бюджетный кодекс и на так называемом 122-ом законе о «монетизации льгот» [6], а так же на таких правительственных документах, как Программа развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года) и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.

Наиболее важные последние законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов:

- уточнены разграничения расходных бюджетных полномочий между органами власти разных уровней,

- установлен порядок разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней,

- разграничены налоговые доходы между бюджетами разных уровней,

- отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные» льготы для социальной поддержки различных категорий граждан заменены денежными компенсациями,

- скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов.

Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем.

1. Проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней.

Бюджеты 2005 года в Российской Федерации впервые были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников.

Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные более высоким уровнем власти более низкому.

При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом 122, известным как закон о «монетизации» льгот.

В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного самоуправления.

Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству).

Если вопрос о расходных полномочиях бюджетов разных уровней в настоящее можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.

Как известно, до настоящего времени отсутствует законодательство о минимальных государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.).

Мировой опыт показывает, что расчет бюджетных потребностей на основе минимальных социальных стандартов отличается высокой точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного применения этого метода является высокое качество статистики, чего Россия пока не имеет.

Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить этот показатель приводит к невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с поправкой на инфляцию.

2. Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников.

Согласно новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. Если в 2002 году налоги, сборы и другие обязательные платежи делились между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну, то изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, действующие с 1 января 2005 года, существенно увеличили долю федерального бюджета. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Так, по расчетам аудитора Счетной палаты С.Рябухина, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Республике Карелия финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо на покрытие обязательств, сельских бюджетов – в 5 раз меньше. Всего 2 процента муниципалитетов в России самодостаточны.

Это в немалой степени и следствие резкого, в десятки, а часто и в сотни раз, возрастания количества местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. Так, в Калужской области количество муниципалитетов выросло с 40 до 300, в Алтайском крае - с 70 до 600.

Обращает на себя внимание факт, отмеченный специалистами, что на фоне тенденции к оздоровлению региональных финансов, росту их бюджетной самообеспеченности, местные бюджеты по всей России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности, особенно усиливающуюся в 2005 году. Их зависимость от внешних источников финансирования возрастает.

Понятно, что такой тип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные органы власти на развитие собственной налоговой базы, на долгосрочное решение социально-экономических проблем территории.

3. Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов.

Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют следующие данные по бюджетам 2006 года.

Так, бюджеты 16 регионов страны более чем наполовину по доходам состоят из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов в бюджете Ингушетии – 90,1 %, Дагестана – 78,3%, Тывы – 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – 75,6%. Бюджетные доходы еще 13 регионов на треть состоят из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными.

Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.

До настоящего времени отсутствует единый для всех регионов порядок распределения средств из Фонда регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств.

Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.

О том, насколько остро стоит эта проблема, свидетельствуют слова Президента из Бюджетного послания 2006 года, где он говорит о том, что методика распределения трансфертов не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более прозрачной.

В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи. [2,3,4,5]

В условиях разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований имеет принципиально важное значение для полноценного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий по обеспечению жизни населения и устойчивого социально-экономического развития территорий.

 

Практическое заданиеВариант 3. Составление проекта бюджета района 1. На основе представленных исходных данных рассчитать показатели проекта бюджета района и составить проект бюджета по форме № 1-Б.2. Подготовить пояснительную записку к составленному проекту бюджета района, в которой проанализировать структуру и динамику доходов и расходов бюджета и оценить финансовое состояние муниципального образования. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА

1. Налог на имущество физических лиц

В текущем году данный налог начислен в сумме 32 000 тыс.руб. До конца года указанная сумма поступит полностью. На следующий год налог на имущество физических лиц планируется с ростом на 25% против уровня текущего года.

В проекте: 32 000+(32 000×0,25)=40 000

2. Земельный налог

Таблица 1

Показатель	сумма
1. поступило земельного налога в текущем году, тыс.руб	148000
2. норматив отчислений в бюджет района, %	65
3. коэффициент увеличения земельного налога в следующем году	1,8
4. Норматив отчислений земельного налога в бюджет в следующем году, %	100
5. сумма уменьшения земельного налога в связи с переводом пользователей с права бессрочного пользования на право аренды по бюджету района;	1300
6. поступило земельного налога в бюджет района, тыс.руб	96200
7. проект поступления земельного налога на следующий год, тыс.руб	171860

1. 148000*0.65=96200- поступило земельного налога в бюджет района, тыс.руб

 

2. N_i=(Hн_i×K_и-П_пзи) ×Нс.г.н., где

 

N_i - прогноз поступлений земельного налога в бюджет района;

Hн_i-сумма начисленного земельного налога в предыдущем году на территорий района;

K_и -коэффициент, учитывающий индексацию ставок земельного налога;

П_пзи- сумма уменьшения земельного налога в связи с переводом пользователей с права бессрочного пользования на право аренды по бюджету района;

Нс.г.н.- нормативы отчислений в местный бюджет земельного налога за земли сельскохозяйственного назначения, за земли городов и за другие земли несельскохозяйственного назначения, установленные федеральным законодательством

(96200×1.8-1 300) ×100%=171860- проект поступления земельного налога на следующий год, тыс.руб

3. Единый налог на вмененный доход

В текущем году данный налог начислен в сумме 272 000 тыс.руб. До конца года указанная сумма поступит полностью. На следующий год единый налог на вмененный доход планируется с ростом на 15% против уровня текущего года.

272 000+(272 000×0,15)=312 800-сумма налогов в проекте, тыс.руб.

Транспортный налог

Планирование транспортного налога осуществляется по формуле:

 

ТН = (К_{тр до 100 л.с.} × Ст_{до 100 л.с.}) + (К_{тр от 100 л.с.} × Ст_{от 100 л.с.}), где

гдеТН – планируемая на соответствующий финансовый год сумма транспортного налога;К_тр – количество транспортных средств, зарегистрированных на территории города;М – общая мощность в лошадиных силах;

Ст – ставка транспортного налога по категориям транспортных средств, установленная законодательством.

(6851×20)+(2995×28)=220880

Таблица 2

Показатель	сумма
1. Количество транспортных средств, зарегистрированных в городе физическими лицами, шт.	9846
в том числе:
- с мощностью до 100 л.с.	6851
- с мощностью от 100 до 150 л..	2995
2. Общая мощность в лошадиных силах	903 175
в том числе:
- с мощностью до 100 л.с.	513 825
- с мощностью от 100 до 150 л..	389 350
3. Ставка налога по транспортным средствам с мощностью до 100 л.с., руб.	20
4. Ставка налога по транспортным средствам с мощностью от 100 до 150 л.с., руб.	28
5. Планируемая на соответствующий финансовый год сумма транспортного налога, руб.	220880
6. Норматив отчислений в бюджет региона, %	100
7. Проект поступления транспортного налога в бюджет города в следующем году, тыс.руб.	220,88