Федеральное казначейство на современном этапе

Реформа бюджетного процесса, с одной стороны, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности системы государственного управления и, с другой стороны, зависит от темпов и направлений развития других реформ, в том числе административной реформы.

Решение о выделении Федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ в отдельную федеральную службу было принято еще в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004 года, и органы Федерального казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета. Поэтому Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было предусмотрено, что в новом качестве система Федерального казначейства начнет функционировать с 1 января 2005 года. Это позволило спокойно завершить исполнение бюджета прошлого года и подготовиться к работе в новых условиях.

Административной реформой предусмотрено, в частности, четкое разделение правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных и обслуживающих функций между вновь создаваемыми органами исполнительной власти. Поэтому ряд функций, которые ранее выполняло Министерство финансов Российской Федерации посредством находящегося в его структуре Департамента – Главного управления федерального казначейства, были переданы новому федеральному органу исполнительной власти – Федеральному казначейству.

Такое, на первый взгляд, незначительное изменение, потребовало пересмотра большого количества нормативных актов и, в первую очередь, БК РФ. В декабре 2004 года в БК РФ были внесены принципиальные изменения относительно полномочий Минфина России и Федерального казначейства.

К изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Минфина России, можно отнести присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя средств федерального бюджета.

Таким образом, Федеральное казначейство в процессе исполнения федерального бюджета, выполняя функции главного распорядителя бюджетных средств, будет обязано соблюдать все бюджетные требования, которые распространяются и на всех других участников бюджетного процесса.

Что касается функций Федерального казначейства как участника бюджетного процесса, обладающего специальными полномочиями, то они практически не изменились. Как и все прошедшие 12 лет с момента создания казначейской системы, на нее, как и прежде, возлагаются функции:

- по обеспечению кассового обслуживания исполнения федерального бюджета;

- предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета;

- осуществлению распределения доходов между бюджетами бюджетной системы;

- кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы;

- составлению отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

Говоря о задачах новой федеральной службы, следует отметить, в первую очередь, обеспечение исполнения федерального бюджета, оптимизацию взаимоотношений Федерального казначейства с главными распорядителями и администраторами поступлений средств федерального бюджета.

В 2004 году был принят целый ряд документов, регулирующих бюджетный процесс (новая бюджетная классификация, новое положение по бюджетному учету и отчетности и т.д.). Все эти документы соответствуют принципам проводимой в нашей стране бюджетной реформы, начало которой положило известное постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Такие изменения в бюджетном процессе были бы невозможны без серьезного совершенствования системы учета и отчетности. Поэтому в 2005 году в бюджетном учете были осуществлены следующие изменения:

- переход на учет, основанный на методе начисления;

- интеграция бухгалтерского учета с бюджетной классификацией;

- объединение учета исполнения бюджета и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях[8].

В части контрольных функций Федерального казначейства следует отметить, что они реализуются посредством предварительного и текущего контроля за участниками бюджетного процесса. В этом направлении задача состоит в максимальном применении технических средств контроля на стадии принятия от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств расходных расписаний в части контроля за непревышением доведенных до них от Минфина РФ лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Предварительный казначейский контроль предшествует фактическому исполнению бюджета, т.е. поступлению налоговых и иных платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам. Фактически этот контроль осуществляется в процессе регулирования доходов бюджетов разных уровней, поступающих на счета органов Федерального казначейства.

Предварительный казначейский контроль – это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии установления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений, других документов. Он направлен на предупреждение неэффективного, нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств. Проведение предварительного контроля предусматривает проверку обоснованности расходов, правильности представленных расчетов, сверку соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования.

Этапы предварительного казначейского контроля представлены в приложении 1.

Текущий казначейский контроль проводится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании средств бюджетополучателями. Это контроль за оперативной деятельностью на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета, состоящий в регулярной проверке соблюдения распорядителями бюджетных ассигнований финансовой дисциплины, т.е. соблюдения бюджетных норм и нормативов, своевременного осуществления финансово-денежных расчетов, а также целевого использования бюджетных средств.

Этапы текущего казначейского контроля даны в приложении 2.

Федеральное казначейство начинает текущий контроль уже на стадии

 

принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств, регистрируя заключение договоров между получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (услуг, работ) в порядке, предусмотренном ст. 250 БК РФ. Текущий контроль осуществляется при финансировании расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствия документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.

Кроме того, согласно ст. 243 БК РФ при казначейском исполнении федерального бюджета на Федеральное казначейство в рамках текущего контроля возложены обязанности:

- по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;

- по совершению разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

- по осуществлению платежей от имени получателей средств федерального бюджета.

Наряду с этим, в соответствии со ст. 251 БК РФ Федеральное казначейство расходует средства федерального бюджета только после проверки соответствия платежных и иных документов требованиям Кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Такой контроль наиболее эффективен в целях сохранности средств федерального бюджета и оказывает наибольшее превентивное воздействие на процесс формирования и использования государственных ресурсов.

Предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств, осуществляемый органами Федерального казначейства, охватывает все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета бюджетополучателей. Это обусловлено технологией прохождения средств через систему счетов федерального казначейства.[9]

Федеральный закон № 131 от 06 октября 2004 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в рамках административной реформы, предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы – поселенческих бюджетов.

В развитие данной законодательной нормы был издан Приказ Казначейства России от 22 марта 2005 г. № 1н "Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства", который предусматривает несколько способов организации кассового обслуживания местных бюджетов в органах Федерального казначейства.

Однако чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных образований, отягощенная обязательствами по применению программно-целевых методов при формировании бюджетов в условиях дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований, дефицита кадров может привести:

- к проблемам в системе государственного и муниципального управления;

- ослаблению финансовой дисциплины;

- осложнению проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- снижению "прозрачности" движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- росту управленческих расходов.

Кроме того, в результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов возможен срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов.

За решение этой проблемы и целого ряда других проблем, в том числе, связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субфедерального уровня, отвечает формирование единообразного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны[10].