Успехи и проблемы внедрения БОР в Ленинградской области

С точки зрения системного подхода уровень развития региона в известной мере определяется уровнем развития территорий, в него входящих. С позиции системного подхода муниципальное образование, как объект стратегического планирования, можно рассмотреть как совокупность шести взаимосвязанных систем: [41, 12-15]

- муниципальное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;

- производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства;

- агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник муниципального богатства;

- социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;

- финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономи-ческие пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде бюджета муниципального образования;

- управленческая сфера, включающая совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

В состав каждой сферы входят 4-8 подсистем муниципального образования, выделенные по признаку отрасли народного хозяйства (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты и т.п.).

Управление отраслями экономики на разных уровнях составляет прерогативу функционального управления муниципального образования. Социально-экономическое развитие Ленинградской области столкнулось с рядом проблем. Это:

- несоответствие трудового потенциала как в количественном, так и в качественном потребностям экономики;

-наличие дефицита территорий, имеющих инженерную инфраструктуру;

- территориальное неравенство (наличие близости к Санкт-Петербургу, неравномерность распределения инвестиционных ресурсов и экономического потенциала);

- проблемы состояния жилищно-коммунального хозяйства.

В качестве перспективного направления развития можно назвать:

- развитие области как крупнейшего транспортного узла России;

- наличие хорошей сырьевой базы;

- развитие туризма;

- рост малого бизнеса.

Территориально-административное деление Ленинградской области включает 17 муниципальных районов и г. Сосновый Бор.

Проблема оценки уровня социально-экономического развития территорий не имеет однозначного ответа, так как определяется множеством факторов и условий, характерных только для данных территорий. Кроме того, подходы к оценке, выбор методов оценки зависят от целей исследования. В одних случаях оценка производится с целью установления типов территорий для определения направления экономического развития, в других - для использования оценки уровня развития для установления качества и уровня жизни населения.

Однако в современных условиях экономического и социального развития территории решающую роль в оценке уровня развития играет наличие и разнообразие внешних и внутренних факторов, включающих в себя следующие потенциалы: ресурсный, структуру производства территорий, социальной инфраструктуры, определяющие уровень и качество жизни населения.

Внешние факторы и условия  социально-экономического развития носят общеэкономический характер и создают диспропорции развития как государства в целом, так и его отдельных территорий. К таким факторам относятся прежде всего:

- отсутствие стабильных правил игры на рынке из-за его недоразвитости, диспаритета цен на товары и услуги;

- отсутствие стимулирования внутреннего спроса на сельскохозяйст-венную продукцию;

- недостаточность активов для вложения и, как следствие, не внедрение инноваций, принятия мер по снижению издержек;

- относительно малая доля малых и средних предприятий в объеме валового продукта, что мешает адаптации социальной сферы к условиям рынка, колебания спроса.

Воздействие на социально-экономическое развитие внутренних факторов четко прослеживается в новых условиях экономического кризиса.  К внутренним факторам можно отнести следующие: [57, 103-110]

1. Экономико-географическое положение. Благоприятно отражается на пригородных районах Санкт-Петербурга, крупных промышленных центрах – Кириши, Выборг. В то же время, в связи с резким ростом транспортных тарифов произошло ухудшение экономико-географического положения отдельных периферийных районов, реализующих свою продукцию в крупных городах, где также расположены перерабатывающие предприятия. Районы Северо-Запада Ленинградской области.

2. Демографический потенциал и структура населения. Имеет негативные тенденции во всех сельских районах Северо-Запада и Ленинградской области в целом. В самом уязвимом положении находятся депрессивные районы. Здесь проявляется «естественная» предрасположенность к повышенной безработице, высокая демографическая нагрузка на экономически активное население, выбытие земельных ресурсов из сельскохозяйственного оборота, разрушение производственной структуры из-за спада производства.

3. Природно-ресурсный потенциал. Способствует экономическому и, следовательно, социальному развитию районов. Влияние вовлеченных в эксплуатацию природных ресурсов проявляется в структуре (специализации) производства, а также через привлечение инвестиций. Разведанные, но не освоенные ресурсы могут заинтересовать инвесторов при условии, что государство берет на себя инфраструктурное обустройство территории.

4. Финансовая обеспеченность района. Характеризует, прежде всего, собственный налоговый потенциал (отношение собранных на территории налогов к расходам бюджета).

Бюджет области по доходам на 2008 год составляет 37 635 871,2 тысячи рублей, прогнозируемые поступления на 2009 и 2010 годы составляют 39 174 875,1 и 42 277 812,5 тысячи рублей соответственно. Бюджет области по расходам на 2008 год составляет 37 702 335,7 тысячи рублей, прогнозируемые расходы на 2009 и 2010 годы составляют 41 854 487,4 и 44 270 970,5 тысячи рублей соответственно.

При падении объемов производства налоговая база, естественно, снижается. В сельской местности, при передаче объектов социальной сферы в муниципальное управление, трудности на содержание социальной инфраструктуры, при невыполнении государством обязательств по ее содержанию, неизмеримо выросли.

5. Инвестиционная привлекательность районов. Это возможности вложения средств в основные и оборотные фонды предприятий, рабочую силу, приобретение имущества в аренду и в собственность.

Природно-ресурсный, экономико-географический и демографический потенциалы являются широкой основой, внутри которой развиваются экономико-социальные отношения. Но они являются пассивными факторами на фоне которых развиваются различные направления хозяйства. С учетом данного положения возможно деление районов для определения практических целей развития социальной сферы каждого района с учетом важности отдельных факторов.

Ниже приведены графики, характеризующие динамику социально-экономического развития Ленинградской области за 2000-2006гг., то есть, в начальный период бюджетной реформы: динамика объемов произведенного ВРП (рис.3.2), доходы консолидированного бюджета области (рис.3.3) и 

Рис.3.2 Объем произведенного ВРП за 2000-2006гг.

Источник: [41, 27]

Валовой региональный продукт (ВРП) – один из наиболее значимых показателей развития территорий, отражающий такие процессы в регионе, как наращивание производственных мощностей, увеличение производительности труда, снижение уровня безработицы, внедрение новых технологий и т.д. Как видно из графика, за 6 лет, с 2000 по 2006 год, показатель ВРП в Ленинградской области увеличился почти в 5 раз, что говорит нам об ускоренном развитии экономики на данном этапе. Правда, в новых условиях глобального экономического кризиса подобного стремительного роста ждать не приходится – объемы потребления и производства повсеместно сокращаются, количество безработных неуклонно растет.

Другим важным показателем социально-экономического развития является уровень доходов бюджета – как видно из графика ниже, данный показатель за 2000-2006гг. также указывает на успешное развитие территории, но и в данной области положение существенно ухудшилось за последний год, в связи с глобальным экономическим кризисом.

Рис.3.3 Доходы бюджета Ленинградской области в 2000-2006гг.

Источник: [41, 27]

Показатель среднемесячной заработной платы в расчете на одного работника, а точнее, его динамика (на нижеследующем графике) позволяет нам сделать выводы о динамике доходов населения – а, соответственно, и дает возможность прогноза совокупного спроса в данном регионе. На протяжении 2000-2006гг. и даже более данный показатель растет, что соответствует и росту производства и росту доходов бюджета. В настоящее время доходы населения также имеют тенденцию к снижению, в связи с глобальным экономическим кризисом.

Рис.3.4 Среднемесячная номинальная заработная плата на одного работника в Ленинградской области

Источник: [41, 27]

Наиболее острыми проблемами области являются совершенствование медицинского обслуживания сельских жителей, транспортное и коммунально-бытовое обслуживание. В данном случае недостаточен социально-структурный потенциал муниципальных районов.

Решение вопроса безработицы затрагивает проблему уровня жизни, а следовательно и ликвидации бедности. Крайне слабое развитие альтернативных рабочих мест в аграрной сфере, свертывание подсобных предприятий и промыслов непосредственно в сельскохозяйственных предприятиях отрицательно повлияло на занятость и доходы сельских жителей, провоцируя рост безработицы. и уход работников в АПХ. В условиях низкой мобильности сельских трудовых ресурсов неразвитая система рабочих мест порождает монополию на рынке труда. В этих условиях развитие дополнительных рабочих мест не в аграрных видах деятельности является одним из важнейших факторов стабилизации занятости и доходов сельского населения.

С точки зрения использования ресурсного потенциала в сельской местности имеется возможность увеличения занятости трудового потенциала в результате расширения хозяйственной деятельности потребительской кооперации, что влечет за собой создание рабочих мест в торговле, услуг, заготовок, надомничества, переработки сельскохозяйственной продукции. Перспективным направлением развития альтернативной занятости населения является жилищное строительство. Его развитие возможно лишь при условии активизации рыночного спроса, что предполагает существенное увеличение доходов сельского населения.

Наряду с традиционными для Ленинградской области направлениями сфер приложения труда на селе весьма перспективными представляется формирование рабочих мест в лесопромышленном комплексе. Область в целом и особенно ее проблемные районы северо-восточного направления имеют самый значительный, малоиспользуемый природно-ресурсный потенциал – лес. Им покрыто около 50 % территории, с возможностями заготовки 2,5 млн. м3 деловой древесины. Интенсификация развития лесопромышленного комплекса и связанных с ним многочисленных производств и видов деятельности, создание благоприятных условий для привлечения в него Российских и иностранных инвестиций закладывает долгосрочную основу для создания в сельских районах нескольких тысяч высокодоходных рабочих мест.  Большие перспективы имеют запасы торфа. Развитие добычи и торфопереработки также обеспечит значительное расширение количества рабочих мест. [39, 18]

В настоящее время стратегические интересы экономического развития области, в частности сельского хозяйства, требуют особого внимания центра к удаленным районам, разработки конкретных программ экономического развития с учетом выявленных местных особенностей и рационального использования имеющегося ресурсного потенциала.

Таким образом, общее сравнительно благополучное положение Ленинградской области на Северо-Западе и в России в целом не исключает дифференциации социально-экономического развития различных муниципальных образований, которая в отдельных случаях может достигать существенных значений. Подобная ситуация является проблемой не только отдельных муниципальных образований, но и области в целом, выступая существенным тормозом регионального развития.

Поэтому основной задачей органов государственной власти Ленинградской области в настоящий момент является создание условий для равномерного развития всех муниципальных образований, своего рода «подтягивании» отстающих муниципалитетов как минимум до среднего по области уровня социально-экономического развития.

Подобная политика выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных образований может вестись в нескольких направлениях.

Это может быть:

- прямое финансирование территории из областного бюджета;

- стимулирование инвестиционной активности в районе;

- привлечение иностранных инвесторов;

- создание наиболее благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса;

- разработка и реализация стратегических планов развития муниципального образования, создание на территории района специализированных промышленно-инвестиционных зон и т.д.

В число регионов, одними из первых начавших внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, входит Ленинградская область.

Внедрение в Ленинградской области бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), началось в 2006 г. в рамках программы реформирования региональных финансов. Сложность задачи заключалась в отсутствии универсальных подходов и инструментария, несовершенстве нормативно-правовой базы. Существующий в тот период опыт на федеральном уровне и в других регионах не имел методологических основ и носил характер эксперимента. [41, 13]

БОР — это механизм, позволяющий выстроить взаимосвязь между показателями социально-экономического развития региона и предусмотренными в бюджете региона средствами. Поэтому была поставлена задача разработать инструментарий, который может обеспечить сопоставление планируемых показателей социально-экономического развития и бюджетных средств, которые необходимо затратить для достижения этих показателей, а также произвести оценку значений показателей.

Дополнительная сложность внедрения БОР заключается еще и в том, что большая часть показателей социально-экономического развития формируется в результате деятельности не только государственных учреждений, на функционирование которых из областного бюджета Ленинградской области выделяются средства, но и муниципальных учреждений, в соответствии с бюджетным законодательством не имеющих права на получение средств из бюджета региона. Таким образом, задача заключалась еще и в том, чтобы разработать и внедрить определенный механизм администрирования, не связанный непосредственно с финансовой составляющей. [61, 25]

На начальном этапе в Ленинградской области большое внимание уделялось обучению участников внедрения БОР, усилению их взаимодействия. Чтобы не дискредитировать саму идею БОР возможными ошибками, допущенными из-за отсутствия опыта, было принято решение о внедрении БОР в отдельных отраслях и муниципальных образованиях, а затем постепенном распространении полученного положительного опыта на все отрасли и муниципальные образования.

Апробация методологии БОР в Ленинградской области проводилась в трех отраслях, определенных в качестве пилотных, — образовании, здравоохранении и социальной защите. Выбор именно этих отраслей был обусловлен высоким удельным весом расходов по этим отраслям в областном бюджете Ленинградской области и, следовательно, возможностью получить наибольший эффект от внедрения БОР. Дополнительным аргументом были также различия в структуре расходов в перечисленных отраслях, что позволяло апробировать несколько инструментариев БОР.

С самого начала Ленинградская область придерживалась основного принципа: внедрение БОР должно осуществляться в пределах финансовых ресурсов, утвержденных в областном бюджете, то есть без выделения пилотным отраслям на эти цели дополнительных ассигнований. С учетом этого принципа коллективам соответствующих отраслевых комитетов была предоставлена самостоятельность в выборе инструментария БОР, исходя из специфики ведомственной структуры расходов каждого комитета.

В ходе работы всеми пилотными отраслями был определен перечень показателей и их значения, которые должны были быть достигнуты (так называемые целевые значения). В зависимости от того, обеспечивалось ли достижение этих показателей за счет взаимодействия органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, либо требовалось привлечение муниципальных учреждений, было разработано несколько общих схем действий.

В первом случае (когда показатели достигались без привлечения органов местного самоуправления и муниципальных учреждений), отраслевые комитеты в пределах утвержденных ассигнований разработали и утвердили ведомственные целевые программы (далее — ВЦП). Они отражались отдельной целевой статьей в ведомственной структуре расходов, сводной бюджетной росписи, а также бюджетной росписи отраслевого комитета и государственного учреждения, являющегося исполнителем мероприятий ВЦП. С одной стороны, каждому мероприятию программы соответствовал установленный объем ассигнований, с другой стороны, проведение конкретных мероприятий позволило достичь определенных значений ассигнований. Таким образом, части ассигнований, расходование которых ранее осуществлялась по «затратному» принципу, был придан целевой характер.

Следует отметить, что это наиболее простая и естественная схема внедрения БОР, так как в данном случае взаимоотношения участников (органов государственной власти и подведомственных им учреждений) основываются на существующей нормативно-правовой базе. Оценка деятельности государственных учреждений, в том числе эффективности расходования ими бюджетных средств, осуществляется в пределах полномочий отраслевого органа исполнительной власти как учредителя этих учреждений и не требует разработки дополнительных регламентов взаимодействий. В рамках предоставленных ему полномочий отраслевой комитет оценивает степень успешности реализации ВЦП государственным учреждением, учредителем которого он является, и в зависимости от результатов оценки принимает решение о целесообразности дальнейшей реализации ВЦП, а также участия учреждения в реализации ВЦП. Самая большая сложность при использовании этой схемы заключается в оценке степени влияния исполнения мероприятий на достижения тех или иных показателей. Для упрощения задачи можно рекомендовать при утверждении ВЦП произвести ранжирование достигаемых показателей исходя из степени влияния либо разработать такую систему, где исполнение каждого мероприятия характеризовалось бы одним показателем.

Более сложная схема реализуется, когда достижение показателей обеспечивается с привлечением органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. Для успешной реализации этой схемы были образованы специальные органы — контрольные комиссии по целевому БОР соответственно в сферах образования, социальной защиты и здравоохранения (далее — контрольные комиссии), в состав которых входят представители государственных и муниципальных отраслевых структур и финансовых органов. [34, 16]

В рамках этой схемы органы местного самоуправления и муниципальные учреждения разрабатывают планы деятельности по достижению утвержденных органами государственной власти показателей социально-экономического развития и показатели хода выполнения планов деятельности, определяется объем ассигнований, необходимых для исполнения каждого мероприятия плана. В функции контрольных комиссий входит рассмотрение и утверждение мероприятий и показателей, при необходимости — внесение в них изменений, а также представление отчетов об исполнении планов и достижении показателей.

Данная схема предполагает два возможных варианта: реализация осуществляется в рамках исполнения переданных государственных полномочий либо в рамках исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления.

Более сложной представляется ситуация, когда достижение показателей социально-экономического развития осуществляется в рамках исполнения органами местного самоуправления собственных полномочий. В этом случае, по нашему мнению, необходимо разработать меры экономического стимулирования муниципальных образований, достигших «целевых» значений показателей социально-экономического развития. Передача финансовых средств в рамках экономического стимулирования может быть осуществлена в форме субсидий бюджетам муниципальных образований. Справедливости ради требуется отметить, что данная схема в Ленинградской области пока не реализовывалась. На 2009 г. в проекте областного бюджета Ленинградской области были предусмотрены средства для выделения грантов муниципальным образованиям, достигшим наилучших результатов деятельности, но в условиях финансового кризиса было принято решение направить эти средства на обеспечение первоочередных расходов бюджета.

 

ГЛАВА IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВ

Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых образует бюджетное право. Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные отношения, возникающие в связи с формированием бюджетов, распределением и использованием бюджетных средств.

Бюджетная система России – важнейший элемент финансовой системы страны, поэтому проблемы правового регулирования бюджетной системы занимают огромное место в финансовом праве и даже выделяются в особую подотрасль – бюджетное право.

Построение бюджетной системы во многом определяет эффективность функционирования финансовой системы государства. Россия - федеративное государство, отсюда вытекает необходимость существования федерального бюджета и бюджетов каждого из ее субъектов. Каждый бюджет, формируемый в РФ, обеспечивает финансирование мероприятий, имеющих соответственно федеральное, республиканское, областное, краевое, окружное или местное значение.

Бюджет - это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет-это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п. [73, 268]

Правовое регулирование бюджетной системы призвано разрешить многие вопросы: разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы, принципы формирования доходной и расходной части бюджетов, объем прав РФ, ее субъектов и муниципальных образований при формировании бюджетов, полномочия, методы и принципы деятельности и взаимодействия различных государственных органов в бюджетной сфере и многое другое.