Меры административно-правового восстановления

Имеющиеся теоретические положения о системе мер административного восстановления раскрывают их юридическую природу в качестве средств гражданско-правовой ответственности или налоговых санкций, применяемых в административном порядке. Речь идет о взыскании имущественного ущерба в соответствии со ст. 4.7 КоАП России, сносе самовольно возведенных строений, освобождении самовольно захваченных земель, взыскании недоимки, пени в случае неуплаты налогов и сборов и т.д. Однако споры по данным вопросам разрешаются в судебном порядке.

Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.

Административно-правовое воздействие часто оформлено в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного режимного положения, а не как это имеет место при взыскании убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.

Применение административно-восстановительных мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, регистрации организации и т.п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускается пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил, сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.

В систему административно-восстановительных мер можно включить:

1) меры организационно-распорядительного характера: отмена незаконных административных актов; замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его контрагентов (например, при экспорте товаров двойного применения зарубежным партнерам, специально не оговоренным национальным органом государства-получателя); реорганизация субъекта, смена его администрации; понуждение восстановить ранее существовавшее положение;

2) меры организационно-имущественного характера: проведение мероприятий по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.

Отмена незаконных административных актов, предоставивших правомочия на осуществление отдельных видов деятельности может быть связана с лишением правового статуса, либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например, признанием недействительности сертификатов соответствия.

Совершение юридически значимых действий в отношении третьих лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь само по себе признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправоспособности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности. В частности, выдача сертификатов соответствия испытательной лабораторией, свидетельство об аккредитации которой признано недействительным, не должно влечь признания недействительными сертификатов соответствия только в силу названной причины.

Регистрация предпринимательской деятельности может быть признана недействительной судом в связи с допущенными нарушениями при создании юридического лица или приобретении статуса индивидуального предпринимателя, если эти нарушения носят неустранимый характер (абзац 2 пункта 2 статьи 61 ГК России).

Аннулирование административного акта является административной санкцией в силу её организационного характера. Спора о субъективном праве в данном случае нет. Думается, её применение должно осуществляться не судом, а органом, осуществляющим государственную регистрацию.

Допускается замена руководителя кредитной организации в случаях систематического невыполнения предписаний об устранении нарушений, приведших к ухудшению финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов, серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета, несоблюдения банковского законодательства, правил совершения операций на рынке ценных бумаг. Возможно назначение временной администрации по управлению ею в случаях отсутствия надлежащей квалификации у действующего руководства (неспособность обеспечить работу в соответствии с законодательством, неудовлетворительное финансовое состояние банка), наличия внутриорганизационных противоречий (возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующими его работу, потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства).

Меры административно-правового восстановления при нарушении удостоверительного воздействия не применяются, ибо, зачем требовать действий от другого лица, когда сам представитель государственной администрации уполномочен совершить учетно-регистрационные операции.

Предусмотрено применение мер административно-правового восстановления в рамках правопризнания. Руководитель организации, проверяемой Госметрологслужбой России, обязан составить план мероприятий по устранению нарушений и сообщить об этом. В актах проверки соблюдения требований стандартов в области строительства должны быть указаны конкретные организационные меры по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с абзацем 7 статьи 12 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольным органам предоставлено право обращаться в суд с заявлениями о признании властного акта (договора) недействительным либо о понуждении восстановить существовавшее положение, заключить договор, об изменении или расторжении договора.

Антимонопольные органы вправе самостоятельно осуществлять широкий перечень мер административного принуждения. Обоснованно ли в таком случае принятие судебного решения? Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 21 мая 1996 г. 133/96 разъясняет, что арбитражным судам подведомственно рассмотрение исков о признании недействительными учредительных документов, когда коммерческой организации предоставлены полномочия государственного органа. Верховный Суд России указывает, что антимонопольным органам разрешается обращение в суд с исками о ликвидации организаций или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Иначе говоря, судебная защита прав требуется, если применение мер восстановления касается ограничения правового статуса субъекта.