2020-01-14
168
Главная цель Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[14]» приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, а это возможно только в том случае, если за каждым уровнем власти закрепляется строго определенный перечень полномочий и достаточные для их исполнения доходные источники.
Многие граждане продолжают относиться к местной власти как к «исполкому». Муниципалитет – это место, где, по мнению обывателей, должны решаться все их основные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и т.д. Таким образом, людьми не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать все под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.
Традиционными особенностями российского общественного сознания являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии ею решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны подобные мировоззренческие установки в провинции – малых городах, рабочих поселках, сельской местности, т.е. именно в тех территориях, которые оказались охвачены муниципальной реформой последних лет.
Как показывает практика, местный уровень власти это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого, критериям тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан в городах, поселках, селах, хуторах. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.
Во всех своих проблемах и трудностях население винит местную власть и, в первую очередь, главу администрации.
Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорий непосредственно населения муниципальных образований. Прослеживается четкая связь между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении – первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.
Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти необходимо приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления, а именно местной администрации сельского населения.
Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение необходимо:
1. Донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в самых разных рамках – от образовательных учреждений до средств массовой информации.
2. Наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (необходимость создания территориальных органов местного самоуправления).
3. Проведение собрания актива, в поселениях, не реже 1 раза в квартал.
4. Наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.
5. Повышение политической культуры населения муниципального образования, приобщение людей к процессу управления местными делами.[15]
В организациях местного самоуправления работает много специалистов с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами или структурами государственного управления. Причины такого положения дел – это, прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров. Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальной службы – зависит от занимаемой должности и выполняемых функций. Найти подходящих кандидатов, соответствующих всем квалификационным требованиям в сельской местности, проблематично. В целом текучесть кадров минимальна, преобладают работники зрелого возраста. Заработная плата небольшая и поэтому остро ощущается нехватка высококвалифицированных молодых специалистов в области муниципального управления.
В этой связи имеется ряд предложений по совершенствованию организационного статуса органов местного самоуправления – главы местной администрации непосредственно, путем самостоятельного решения вопросов повышения мотивации сотрудников администрации посредством как материального вознаграждения, так и создания морального климата для эффективной работы. Для достижения этой цели повысить уровень экономической самостоятельности муниципального образования, стимулировать малый бизнес и инвестиционную деятельность органов местного самоуправления обратиться с инициативой о внесении поправки в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» о смягчения квалификационных требований, необходимых для замещения должности главы администрации, для достижения позитивного эффекта решения кадровой проблемы. Если будут внесены поправки, то можно будет проводить полноценный конкурс.
Однако до сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальные образования страдают недостатком финансовых средств, не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями.
Местную власть критикуют за то, что в решении вопросов жизнеобеспечения, органы местного самоуправления проявляют пассивность, однако во многом это происходит не по вине администрации поселения, а из-за сложной неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать. У главы администрации нет финансовой возможности для решения этих проблемных вопросов. У главы администрации нет прав – только обязанности, нет административных рычагов воздействия (не может составлять административные протоколы).
Глава местной администрации не в праве заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. При применении данной нормы следует иметь в виду, что в соответствии с действующим законодательством педагогическая деятельность может осуществляться в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности, в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами данных учреждений.
Поскольку индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит обязательной государственной регистрации, глава местной администрации может заниматься преподавательской деятельностью только в виде сотрудничества с образовательными учреждениями.
Но в данной статье закона не говорится в какой временной промежуток глава местной администрации имеет право вести такого рода деятельность. Возможно ли это делать во время рабочего дня, или данный вид деятельности должен быть выведен за рамки рабочего времени. Глава местной администрации, ведущий педагогическую деятельность в основное рабочее время не имеет возможности выполнять возложенные полномочия качественно и в полном объеме. Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Для этого необходимо формирование эффективной структуры муниципальных органов в соответствии с перечнем полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления, исполнение местного бюджета в необходимом размере, дающим возможность исполнения переданных полномочий, внести дополнение в статью 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[16] №131-ФЗ с указанием временного промежутка для ведения индивидуальной педагогической деятельности, четкое определение местных полномочий и исполнение государственных полномочий, требующих отдельного государственного финансирования и пределов вмешательства государства в сферы деятельности органов местного самоуправления, внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях для наделения главы местной администрации полномочиями по составлению протоколов.
В целях эффективного управления процессами экономического и социального развития муниципального образования принцип приоритета представительного органа в системе местного самоуправления должен дополняться принципом взаимодействия представительного органа с исполнительным органом муниципального образования. Основы такого взаимодействия могут включать право главы местной администрации обратиться в представительный орган с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые ими правовые акты, либо об их отмене, присутствовать на заседаниях представительного органа и его органов с правом совещательного голоса руководителей органов местной администрации или лиц, уполномоченных указанными руководителями.
Таким образом механизмом воздействия на противоправные или иные ошибочные решения и действия представительных органов могла бы стать система сдерживания и противовесов со стороны главы местной администрации. Например, Глава местной администрации был бы в праве опротестовать решение представительного органа.
ЗАДАЧА №1
При обсуждении проекта закона об административно-территориальном устройстве области депутат областной думы внес предложение считать муниципальными образованиями только городские и сельские поселения, а в районах области осуществлять государственное управление.
Соответствует ли это предложение действующему законодательству?
Решение:
Депутат предложил один из принципов территориальной организации местного самоуправления согласно Федеральному закону 1995 г., а именно поселенческий или волостной. При этом муниципальными образованиями являются все города, волости и рабочие поселки.
В административных районах создаются местные органы государственной власти, а местное самоуправление отсутствует.
Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями.
Однако федеральный закон «об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ определяет содержание поселенческого принципа, устанавливая требования к городским и сельским поселениям как муниципальным образованиям, а также конкретизирует конституционное положение о «других территориях», в границах которых осуществляется местное самоуправление, относя к ним, прежде всего, территории муниципальных районов.
ЗАДАЧА №2
Жители одного из городских домов создали территориальный орган самоуправления (ТОС) для совместного обеспечения эксплуатации дома, благоустройства прилегающей территории и решения других общих задач.
По поручению жителей дома комитет обратился к главе города с просьбой дать в соответствии с уставом города согласие на регистрацию комитета в качестве юридического лица и открытие в банке соответствующего счета. Глава города отказал в просьбе, мотивируя это тем, что его не уведомили о собрании жителей дома и не согласовали с ним проект положения о домовом комитете. Кроме того, прежде чем получить статус юридического лица, комитет должен какое-то время поработать и доказать свою дееспособность. Правомерны ли действия главы города? Охарактеризуйте институт территориального общественного самоуправления.
Решение:
Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ее 1 пунктом: территориальное общественное самоуправление - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства.
Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.
В соответствии с действующим федеральным законом органы ТОС обособлены от органов местного самоуправления и не включены в их систему. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Сущность ТОС, ни способ формирования этих органов не допускают передачи органам территориального общественного самоуправления властных прав в отношении граждан и юридических лиц. Формирование такого властного института противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. При организации ТОС необходимо учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов, так как именно граждане сами решают какие собственные инициативы, они будут осуществлять в вопросах местного значения.
ТОС является некоммерческой организацией. ТОС - особая форма некоммерческих организаций, предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок регистрации ТОС как юридических лиц должен быть установлен законом. Анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать однозначный вывод о том, что нормы о порядке регистрации ТОС как юридического лица должны содержаться в законах субъектов Российской Федерации.
Важно обратить внимание законодателей субъектов Российской Федерации на то, что органы ТОС могут быть зарегистрированы как юридические лица лишь в том случае, если уставом муниципального образования, в котором созданы данные органы, предусмотрена возможность приобретения органами ТОС прав юридического лица. Для признания органов ТОС юридическими лицами кроме прочих условий они должны иметь, в отличие от органов государственной власти и органов местного самоуправления, для которых это условие не является обязательным.
ЗАДАЧА№3
Прокурор района внес в районный совет депутатов протест на противоречащее областному закону решение совета, где устанавливалась административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан к органам и должностным лицам муниципального образования района. Районный совет депутатов через два месяца отклонил протест прокурора. Какие действия может предпринять прокурор?
Решение:
Ст. 94 о надзоре за соблюдением законности в деятельности местных Советов и местной администрации регламентирует вопрос об осуществлении надзора прокурором за исполнением законодательства местными Советами местной администрацией их органами и должностными лицами
Решения местных Советов местной администрации их органов и должностных лиц противоречащие законодательству, действующему на территории Российской Федерации законодательству Российской Федерации подлежат опротестованию прокурорами Протест прокурора приносится в соответствующий местный Совет главе местной администрации с уведомлением вышестоящего Совета.
Если протест прокурора не рассмотрен в течение десяти дней или отклонен местным Советом главой местной администрации прокурор вправе обратиться в суд.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления на ближайшем заседании а должностным лицом органа местного самоуправления - в течение десяти дней с момента поступления протеста При этом прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
