Общий обзор высшей бюрократии Российской империи

Гр.5102-460401D

Высшая бюрократия Российской империи. Социальный аспект.

Введение

Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия - это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия - это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

Бюрократия (или чиновничество) - категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Термин «бюрократия» происходит от сочетания французского «bureau» - «бюро», «канцелярия» и греческого «kratos» - «власть» и означает буквально «господство канцелярии».

В этом смысле «бюрократия» может быть истолкована в различных значениях, как: 1) узкий, привилегированный чиновничье-административный слой;

2) специфическая форма социальной организации, в которой исполнительная власть практически независима и проявляет тенденции к произволу, формализму, стремлению подчинить правила и задачи деятельности организации целям своего сохранения и укрепления.

Цель работы – изучить развитие высшей бюрократии Российской империи в период XVIII-начала XX века и мнения авторов о высшей бюрократии.

Задачи:

1. Общий обзор высшей бюрократии Российской империи;

2. Авторы о высшей бюрократии.

Хронологические рамки охватывают период с начала XVIII века по начало XX в. - время формирования и функционирования российской бюрократии имперского типа.

Территориальные рамки – Российская империя.

 

 

Общий обзор высшей бюрократии Российской империи.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при власти народа). Чиновники как особая социальная группа (сословие) появились на Руси одновременно с образованием первых государственных учреждений. Слово «чин» существовало уже в древнерусском языке, имея около полутора десятков разных смысловых оттенков. А вот само понятие "бюрократия" появилось в России в 1763 году, при императрице Екатерине II, которое она собственно заимствовала из Франции. Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в XVI в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Максом Вебером идеального западного чиновника. Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века. Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической фирмы: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табели о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. В 1763 году повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников. Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.  Бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в XVIII-XIX вв. в военно-полицейскую государственную машину, душившую революционное движение рабочего класса и крестьянства. В течении XVIII в. условия государственной службы и сама бюрократия заметно изменились, что нашло отражение в следующем:

1. При Петре I в текст присяги чиновников был внесен пункт, обязывающий их действовать только в соответствии с инструкциями, регламентами и указами. Это требование постепенно становилось профессиональной нормой деятельности чиновника;

2. После введения Табели о рангах возникла устойчивая служебная иерархия для всех лиц, находившихся на государственной службе. Данный документ способствовал важным позитивным изменениям в составе чиновников, совершенствованию порядка управления и служил предпосылкой для формирования эффективной бюрократии и рациональной организации власти;

3. Генеральный регламент 1720 г. и регламенты отдельных коллегий установили четкое разделение дел и бюрократическую соподчиненность между чиновниками, а также единообразие организационного устройства и порядок деятельности коронных учреждений, что наделило каждую должность определенной служебной компетенцией;

4. После Манифеста о даровании вольности российскому дворянству от 1762 г. российские чиновники-дворяне, то есть все классные чиновники – как минимум 30% всех чиновников в 1762 г. и около 50% на рубеже XVIII – XIX вв., имевшие по чину дворянство, а также канцеляристы из дворян стали лично свободными и могли служить на основе свободного выбора. Сама государственная служба из обязанности стала привилегией;

5. В XVIII в. немногие чиновники получали специальное образование в учебных заведениях. В большинстве случаев практический служебный опыт являлся главным и единственным источником их компетентности, большинство чиновников приходили на гражданскую службу после военной;

6. С 1764 г. все чиновники стали получать денежное жалованье, которое для многих было главным или единственным источником дохода. Однако в течение всего XVIII в. сохранилась раздача чиновникам населенных государственных земель и удерживалась многовековая традиция брать за услуги с просителей дополнительную плату, так называемые взятки;

7. Чиновники рассматривали свою службу как единственную профессию и условия службы этому способствовали. В 1739 г. был установлен рабочий режим: ежедневно, кроме субботы, воскресенья и праздничных дней, они были обязаны находиться в присутствии с 7 утра до 14 пополудни, а в необходимых случаях – дополнительно от 4 до 7 часов вечера; срочная работа выполнялась по ночам в присутственном месте или дома. Прокуроры или секретари вели учет посещаемости, а также опозданий;

8. Табель о рангах отменила наследственную передачу служебных мест, узаконила замещение должностей по личным заслугам, способностям и опыту, обязала всех, не исключая выходцев из знатных родов, начинать службу с низших чинов. Фактически продвижение по служебной лестнице зависело не только от образования, стажа работы, заслуг и способностей, но также от социального происхождения, усмотрения начальства, и от связей – от силы того патронажного клана, в который входил чиновник;

10. Генеральный регламент 1720 г. установил единые нормы служебного поведения для всех коронных чиновников, которые отныне подлежали строгой и суровой служебной дисциплине. В 1765 г. был издан указ «О существенных обязанностях чиновников» имеющий характер общих правил поведения в присутственных местах;

11. Указанные выше нормативные акты установили определенные процедуры, в соответствии с которыми чиновники должны были осуществлять свои обязанности;

12. Чиновники переходили от личностного к формально-рациональному характеру межличностных отношений с коллегами, просителями и истцами.

Исходя из вышесказанного от идеального типа чиновника российский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать, не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги. В течении XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также в основном изжит, включая отношения в высшем и низшем эшелоне управления. Принципиальные изменения в системе государственного управления четко проявлялись во взаимоотношениях государя с сановниками. Фаворитизм XVIII в. как система в следующем столетии уступил место формальным, официальным отношениям. Петр I мог лично побить своего фаворита А.Д. Меньшикова и в то же время простить ему государственные преступления – казнокрадство и взятки. Николай I должен был тайно помогать декабристам, чтобы не дискредитировать государственную власть. Александр III не хотел наказывать своего любимого министра С.Ю. Витте за нарушение служебной дисциплины, но не мог не сделать этого и выбрал самую мягкую форму наказания – посадил на месяц на гауптвахту, куда С.Ю. Витте отправлялся каждый день после окончания службы. Таким образом, на примере развития российского чиновничества имперского периода мы можем говорить о том, что степень приближенности его к так называемому идеальному типу достаточно динамична. Но в то же время тип идеального чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает и никогда не будет совпадать с российским бюрократом, во-первых, потому что первый является все-таки идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение - это, безусловно, будет иметь в качестве своей основополагающей причину ментальные основания и причины политического характера. Чиновничество было всегда ориентировано, прежде всего, на интересы государства, как оно их понимало, и корпоративные интересы бюрократии. Каждый чиновник был ответственен главным образом перед другим вышестоящим чиновником, подчинялся ему и в своей службе руководствовался преимущественно бюрократическими правилами. Иерархическая организация чиновничества, строгая регламентация и полная зависимость от государства превратили бюрократию в могущественное и в то же время послушное орудие верховной власти, предназначенное для достижения ее целей. Однако нельзя не видеть и других тенденций. Во-первых, в течении XVIII – начала XX в. коронное управление все более ставилось в рамки закона и четкой инструкции, подчинялось бюрократической дисциплине: формальности – плохи ли, хороши ли – ограничивали произвол чиновников. Компетенция, или специализация, государственного учреждения, конкуренция различных ведомств за влияние ставила пределы могуществу отдельных ведомств. Во-вторых, начиная с конца XVIII в. бюрократия попала под воздействие общественного мнения, которое выражалось различными способами, в том числе и через прессу. Со второй половины 1850-х гг. и в особенности после введения земств и городских дум, можно говорить о том, что деятельность и центральной и местной коронной администрации находилась под наблюдением со стороны общества и органов общественного самоуправления. С 1906 г. коронная бюрократия попала под контроль Государственной Думы. На протяжении XVIII – начала XX в. высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после отмены крепостного права стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Важно также отметить и то обстоятельство, что наблюдалось и обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло проявление в предпринимательской деятельности чиновников.

Имперская бюрократия была призвана в качестве политической элиты в первой половине XIX в. решить ключевую задачу социально-экономической модернизации страны – крестьянскую: «Русская дореволюционная бюрократия была создана Императором Николаем Первым в качестве опорной точки для освобождения крестьян: не было никакой физической возможности реализовать освобождение крестьян, опираясь исключительно на дворянский государственный аппарат». Русская бюрократия – это новый служилый класс, который создает империя: пытаясь заменить им слишком вольное, охладевшее к службе дворянство… бюрократия была «инобытием» дворянства: новой, упорядоченной формой его службы». Имперская бюрократия в своем развитии прошла три фазы эволюции: 1825–1855 гг. – период правления Николая I, когда бюрократия в качестве «инобытия дворянства» становится новым правящим классом; 1855–1881 гг. – период преимущественного положения либеральной бюрократии в качестве субъекта реформ 1860–1870-х гг., 1881–1917 гг. – период медленного упадка бюрократии, неэффективность которой стала одной из главных причин крушения Российской империи.

Нежелание высших слоев русского общества нести службу государству обусловило устойчивое снижение удельного веса дворян в составе среднего и низшего звена управленческого аппарата на протяжении всего XIX в. (согласно данным А. Корелина, в XIX в. удельный вес потомственных дворян среди низших и средних классов составлял не более 20-40%). Однако в среде высшего чиновничества процент потомственных дворян в XIX в. оставался высоким и даже на исходе XIX в. не падал ниже 70%. Подлинная элита империи рекрутировалась почти исключительно из дворян: в Комитете министров они составляли 100%, в Государственном Совете – 98,2%, в Сенате – 95,4%.  Более того анализ состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного Совета, Комитета министров и Сената) показал, что преобладающая часть ее принадлежала к узкому и немногочисленному в составе дворянства слою крупнейших земельных собственников (владельцы свыше 1 тысячи душ в середине XIX в. 1,4% крепостников России). Процент владельцев имений, насчитывавших свыше 1 тысячи душ, составлял для Кабинета министров 77,7%, для государственного совета – 70,9%, для сенаторов 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Кабинете министров 94,4%, в Государственном Совете – 92%, среди сенаторов 72,7%. Тот факт, что в составе высшего эшелона власти в империи – подлинной управленческой элиты – преобладали крупные земельные собственники, свидетельствует о том, что землевладение по-прежнему оставалось важным средством вознаграждения управленческих функций, хотя процент помещиков в составе в течение второй половины XIX в. неуклонно снижался. Именно землевладение в качестве вознаграждения за службу стало фактором двойственности в положении бюрократии (будучи служилым классом, она в то же время представляла узкий слой земельных собственников). Это обстоятельство стало важнейшим фактором неэффективности государственной элиты. Наиболее наглядно это явление проявилось в ходе участия высшей бюрократии в решении центральной проблемы экономической и политической модернизации в первой половине XIX в. – крестьянской. Землевладение было главным, но не единственным фактором неэффективности николаевской бюрократии. Сыграли роль и иные причины. Прежде всего, необходимо отметить негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты посредством службы имел огромное значение, выступая в качестве основополагающего критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся со времен Екатерины II практика применения этого принципа в России извратила его сущность и существенно снизила эффективность ротации элиты, так как главным основанием карьерного роста стала выслуга лет.

Еще одной существенной проблемой, определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии, является относительно небольшое количество средств, выделяемых на ее содержание. Высшая бюрократия в отличие от низших классов была высокооплачиваемой категорией. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. Однако, несмотря на это обстоятельство, коррупция не обошла стороной и высшие бюрократические сферы. К середине XIX в. взяточничество охватило все звенья государственного аппарата, став повсеместным явлением. Анализ особенностей становления имперской бюрократии в качестве элиты демонстрирует, что, несмотря на существенное изменение конкретного содержания задач развития общества и государства в первой половине XIX в., именно сформированный по принципу службы правящий класс был призван стать субъектом развития общества и государства. Неэффективность имперской бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты - в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Итак, на протяжении XIX в. бюрократия и как механизм управления, и как социальная группа проделала значительную эволюцию. В начале века бюрократия получает функционально обусловленную структуру. Гражданская служба постепенно отделяется от военной. Происходит переориентация с обучения в ходе деятельности на получение предварительного образования. Создается государственно-юридический язык, способный обслуживать общегосударственную деятельность административной элиты. Возникает ведомственная система сбора информации об управляемом обществе. Реформы 1860-1870-х гг. стали рубежом в развитии бюрократии. Бюрократия теряет безусловную монополию на функцию управления. Общественная активность и общественное мнение отныне существуют как постоянный фактор жизнедеятельности общества. Возникает система информации, независимая от ведомственных структур. Администрация и управление медленно, но неуклонно превращаются в политику. Особая ответственность лежала на имперской бюрократии, призванной быть стержнем государственного порядка. Бюрократический аппарат в начале XX в. представлял собой внушительную силу. Общая численность гражданских и военных чинов в России в этот период составляла 1,45 млн. чел. Удельный вес дворянства в начале XX в. составлял около 1% населения; в таком же соотношении находились и высшие классы к общей численности государственных служащих. И хотя к началу XX в. основная масса чиновничества была разночинной по происхождению, правящий же слой – высшие четыре класса были представлены исключительно дворянскими фамилиями. Это означало, что контингент, из которого рекрутировалась правящая элита, практически не обновлялся. П.А. Зайончковский отмечал, что и в начале XX в. процент дворян в высшем управленческом слое оставался высоким (более 95% членов Государственного Совета и Комитета министров, 87% сенаторов принадлежали к потомственному дворянству.

Чиновничество являлось важным элементом монархической авторитарной системы. Велика была и его роль в повседневной жизни людей. Существовавшая разрешительная процедура практически на все виды общественных занятий порой придавала разрешениям вид концессионного права. (К примеру: учреждение устава акционерной компании, требовало резолюции самого царя, перед взором которого устав представал после длительной процедуры согласований и утверждений различных ведомств и должностных лиц.) В силу этого власть чиновника могла приобретать (особенно в провинции) всеобъемлющий и довлеющий характер. Власть чиновника нередко открывала ему большие возможности для личного обогащения. Естественно, что пользовались этим лишь некоторые, но коррупция («подношения», «подарки», «услуги»), если и не являлись вещью обыденной, то, во всяком случае, «имела распространение». Ничего уникального в этом отношении Россия не представляла и, хотя скандалы, связанные с взятками должностных лиц, случались, но грандиозных масштабов, наподобие пресловутой «Панамы», они никогда не достигали.

В заключении необходимо отметить, что российская бюрократия при всем ее достаточно высоком общем уровне европеизированного образования оказалась в значительной степени несвободной от поведенческих стереотипов прошлых этапов развития российской государственности, сохраняя по отношению к ним своеобразный «сыновний пиетет». Это не даст ей в конечном итоге возможности для реализации рациональных управленческих действий. То есть рациональная в значительной мере бюрократия, в массе своей останется несвободной или связанной высшей государственной волей, пусть даже не ассоциированной чиновничеством с разумными началами.

 Авторы о высшей бюрократии Российской империи

В настоящее время при анализе общих проблем бюрократии можно выделить два основных направления. К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса (К. Маркс, В.И. Ленин, М. Джилас, Д. Бернхем).  В работе «К критике гегелевской философии права» Маркс показал, что бюрократия заключается, прежде всего, в потере компанией содержательной цели своей деятельности, в подчинении правил её функционирования, деловых принципов задаче сохранения и укрепления её как таковой. «Бюрократия, — писал Карл Маркс, — должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух».

Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями (М. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, М. Дюверже). Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии.

Историография данной проблемы включает в себя три основных этапа: дореволюционный, советский и постсоветский.

 Первые работы в осмыслении роли места российской бюрократии имперского периода принадлежат таким дореволюционным исследователям либерального направления как А.А. Корнилов, В.О. Ключевский, Е.П. Карнович, П.Н. Милюков и др. Особое внимание в исследованиях второй половины XIX – начала XX в. сосредоточено на правовых аспектах в оценке положения и статуса различных категорий российского чиновничества.

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной фирмы, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

В историографии советского периода проведен достаточно подробный анализ структуры российского чиновничества и деятельности центральных и местных органов управления в контексте марксистской методологии истории. Наиболее значительными работами в контексте изучаемой нами темы следует признать труды таких советских историков как В.С. Дякин, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.П. Корелин, С.В. Мироненко и др. Заслугой советской историографии в изучении данной темы, безусловно, накопление и характеристика огромного количества источников, изучение структуры и состава российского чиновничества, системы органов государственного управления. Вместе с тем следует отметить, что анализ исторического материала зачастую реализовывался в рамках марксистской схемы исторического исследования, что делает необходимым пересмотр целого ряда положений советских историков.

Современная историография российской бюрократии включает в себя ряд исследований, в которых основное внимание уделяется проблеме формирования элит в императорской России, характеристике особенностей социального состава российского чиновничества. Значительный интерес представляет также в историографическом плане, и исследование американского советолога Р. Пайпса «Россия при старом режиме», в которой процесс формирования российской бюрократии рассматривается в контексте функционирования в России институтов власти деспотических по своей внутренней сущности.

Заключение

Становление просвещенной бюрократии является необходимым условием для утверждения легального господства в обществе и для превращения государства в правовое независимо от того, является оно республиканским, аристократическим или монархическим. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, считал М. Вебер, - и в этом состоит его специфический рациональный характер». В этом отношении представляет весьма значительный интерес выяснение того факта, насколько российские чиновники соответствовали тому типу идеального чиновника, который согласно воззрениям выдающегося немецкого социолога отвечал следующим требованиям: 1) он лично свободен и подчиняется только служебному долгу; 2) входит необходимым звеном в устойчивую служебную иерархию; 3) имеет определенную служебную компетенцию; 4) работает по контракту на основе свободного выбора; 5) работает в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждается постоянным денежным окладом; 7) рассматривает свою службу как единственную профессию; 8) продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника; 9) не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность; 10) подлежит строгой единой служебной дисциплине; 11) осуществляет свои функции по строго определенным процедурам; 12) поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы.

Понятие «бюрократия» не несет в себе изначально негативного смысла и означает, во-первых, управленческий слой в обществах самого различного типа, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений согласно существующим, законам, правилам и инструкциям, упорядоченный «рутинный» характер деятельности. Оно одновременно совпадает с такими понятиями как «чиновничество», «государственный аппарат», «служащие». Негативный аспект несут сопутствующие бюрократии явления, выражаемые понятиями дисфункция, патология, мутация, бюрократизм и т.д. последние могут вызываться и формальными принципами, принципами организационной деятельности чиновничества и неформальной ее структурой.