2020-06-10
75
Статья 1. Местное самоуправление
1. Комментируемая статья, открывающая комментируемый Закон, содержит наиболее общие положения о местном самоуправлении, или, говоря иначе, определяет основы основ местного самоуправления. В качестве одного из таких фундаментальных положений в ч. 1 данной статьи закреплено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. По сути, об этом же ранее говорилось и в п. 2 ст. 2 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, в котором устанавливалось, что местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ.
Соответствующая основа конституционного строя закреплена в ст. 12 Конституции РФ, содержащей следующие положения: в России признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
|
|
|
Как указал КС России в определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О*(3), из конституционного положения, согласно которому местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и из положений ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - России и субъектов РФ.
Изложенные конституционные нормы соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. Так, в ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления в отношении конституционных и законодательных основ местного самоуправления указано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
2. Часть 2 комментируемой статьи, определяя содержание понятия местного самоуправления в России, указывает, что это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
|
|
|
По сути такое же, но менее детализированное определение ранее содержалось в п. 1 ст. 2 Закона 1995 г. о местном самоуправлении: местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Положение о том, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, закреплено в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. На необходимость учета исторических и иных местных традиций указано в нормах ч. 1 ст. 9 и ч. 3 ст. 34 комментируемого Закона, регламентирующих соответственно установление официальных символов муниципальных образований и установление наименований органов местного самоуправления (см. указанные статьи и комментарий к ним).
В пункте 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления содержится самостоятельное определение понятия местного самоуправления: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. При этом в п. 2 указанной статьи определено следующее: это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы; это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
Статья 2. Основные термины и понятия
1. В статье определен понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники, определения понятий (предписания дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.
В отношении указанных понятий и их определений необходимо отметить следующее.
Муниципальные образования
В пункте 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении давалось определение только понятию муниципального образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная названным Законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В отличие от данного положения в ч. 1 комментируемой статьи понятие муниципального образования определено как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Это определение, перечисляющее виды муниципальных образований, сформулировано соответственно норме ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона, согласно которой местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (там же предусмотрено, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов).
|
|
|
Понятия же перечисленных видов муниципальных образований определены в ч. 1 комментируемой статьи следующим образом:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных комментируемым Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
|
|
|
городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
внутригородская территория (Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ включено прямое указание на то, что речь идет о внутригородском муниципальном образовании) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Определения понятий сельского поселения и городского поселения приведены в новой редакции, изложенной Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ. В первоначальной же редакции ч. 1 комментируемой статьи давались следующие определения:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с комментируемым Законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Необходимость такой новой редакции и новой редакции п. 5 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона обосновывалась следующим:
в соответствии с ранее действующей редакцией п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона в состав территории городского поселения могут входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. Район может быть признан городским поселением или городским округом. В таком случае территории некоторых муниципальных районов будут состоять только из городских поселений, большая часть территории субъекта РФ будет включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, окажутся в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений;
такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах РФ, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная ее часть может оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей принятия Федерального закона - введения единых принципов организации территориальной структуры местного самоуправления, с тем чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня и упорядочить налоговую и бюджетную системы РФ;
следует также иметь в виду, что комментируемый Закон и иные законодательные акты РФ будут развиваться. Будут изменяться и полномочия органов местного самоуправления сельских, городских муниципальных образований и муниципальных районов. С течением времени правовое регулирование прав и обязанностей сельских органов местного самоуправления будет различаться от правового регулирования прав и обязанностей городских органов местного самоуправления. Включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий, которые не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, приведет к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований.
Указания на такие виды муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, а также определения данных понятий включены в ч. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, которым также введено положение о том, что критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
В пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, указывалось, что двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагается распространить на крупные городские округа (для чего вводятся два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район) в целях решения следующих проблем:
по итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского Конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права становится очевидно, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д.;
с другой стороны, муниципальные районы во многих случаях утратили заложенную в концепцию комментируемого Закона сервисную, межмуниципальную функцию. При этом сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях. В настоящее время муниципальные районы фактически осуществляют не межпоселенческие полномочия на соответствующих территориях, а решают за поселения и вместо них значительный круг их вопросов местного значения, в том числе путем заключений соглашений о передаче осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов большинства полномочий органов местного самоуправления поселений.
Как отмечалось Минрегионом России, комментируемым Законом не установлено обязательных требований либо критериев выделения городских округов с внутригородским делением; однако разработчиками законопроекта предполагалось, что конструкция городского округа с внутригородским делением будет востребована в крупных городах, имевших в своей истории опыт внутригородского деления на районы с формированием районных органов власти либо органов местного самоуправления (прежде всего - в административных центрах субъектов РФ), а также в городских округах, образованных в 2004-2014 гг. на территории существующих или ранее существовавших административных районов и (или) районных муниципальных образований и занимающих значительные территории.
Наряду с прочим в ч. 1 комментируемой статьи даны следующие определения: поселение - городское или сельское поселение; межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. Как представляется, эти определения даны исключительно в юридико-технических целях и предназначены для введения сокращенных обозначений соответственно городского или сельского поселения, территории, находящейся вне границ поселений.
Вопросы местного значения
Данное понятие определено как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. При этом лишь незначительно изменено определение этого понятия, которое давалось в п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении: вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, названным Законом, законами субъектов РФ.
Понятие же вопросов местного значения межпоселенческого характера в Законе 1995 г. о местном самоуправлении не использовалось и соответственно его определение не давалось. В части 1 комментируемой статьи это понятие определено как часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с комментируемым Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. На понятии вопросов местного значения межпоселенческого характера основано приведенной выше определение понятия муниципального района.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
В части 1 комментируемой статьи даны следующие определения понятий, непосредственно относящихся к системе органов местного самоуправления:
органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения (указания на городской округ с внутригородским делением и внутригородской район включены упомянутым выше Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ);
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (указание на возможное избрание данного должностного лица представительным органом муниципального образования из своего состава включено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ, на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, - Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ, представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ; такой признак данного должностного лица, как наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, включен Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ);
член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования). Данное определение приведено в новой редакции, изложенной Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ. В первоначальной же редакции ч. 1 комментируемой статьи понятие члена выборного органа местного самоуправления определялось как выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах;
лицо, замещающее муниципальную должность - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта РФ;
депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования - председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
В пункте 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении давались следующие определения понятий, непосредственно относящихся к системе органов местного самоуправления:
органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;
представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;
выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
Как видно, при этом не давалось определение понятий депутата, члена выборного органа местного самоуправления и лица, замещающего муниципальную должность, но определение понятия депутата следовало из положения п. 1 ст. 15 названного Закона, предусматривавшего, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В свою очередь, в ч. 1 комментируемой статьи в отличие от п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении не дано определение понятия представительного органа местного самоуправления. Возможно, определение данного понятия с очевидностью подразумевается.
Определение понятия лица, замещающего муниципальную должность, включено в ч. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ, в пояснительной записке к проекту которого отмечалось следующее: комментируемый Закон не содержит понятия "лицо, замещающее муниципальную должность"; однако данное понятие используется и Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", и Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", которые при этом не вполне согласуются между собой; для того чтобы обеспечить однозначное и скорректированное правовое регулирование, предотвратив тем самым трудности правоприменения, законопроектом определено понятие лица, замещающего муниципальную должность.
Определение понятия депутата, замещающего должность в представительном органе муниципального образования, включено в ч. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 303-ФЗ*(4), которым на такое должностное лицо распространено действие Федеральных законов "О противодействии коррупции" и "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (см. комментарий к ст. 40 Закона).
Благоустройство территории поселения (городского округа).
Данное понятие определено как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ, принятым в рамках совершенствования федерального законодательства в части организации местного самоуправления. Тем же Законом изложены в новой редакции пункт 19 ч. 1 ст. 14 и пункт 25 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, определяющие соответствующие вопросы местного значения поселения и городского округа (см. комментарии к указанным статьям).
Муниципальный правовой акт
В качестве определения данного понятия указано на решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Это определение приведено в новой редакции, изложенной Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ. В первоначальной же редакции ч. 1 комментируемой статьи понятие муниципального правового акта определялось как решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
В Законе 1995 г. о местном самоуправлении понятие муниципального правового акта не использовалось, в названном Законе указывалось лишь на нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Как видно, понятие муниципальных правовых акта шире и охватывает не только нормативные, но и ненормативные (индивидуальные) правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. О понятиях нормативного правового акта и ненормативного (индивидуального) правового акта см. комментарий к ст. 7 Закона.
Административный центр сельского поселения, муниципального района
Данное понятие определено как населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Как предусмотрено в п. 10 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона, административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Согласно п. 11 указанной части границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав (см. указанную статью и комментарий к ней). Закон 1995 г. о местном самоуправлении понятие административного центра сельского поселения или муниципального района не использовал и соответственно в нем не содержалось определение такого понятия.
В положения ч. 1 комментируемой статьи не вошли следующие понятия и их определения, указанные в п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении:
местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения;
муниципальная собственность - собственность муниципального образования;
местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно;
муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Необходимость изложения определений перечисленных понятий в ч. 1 комментируемой статьи отсутствует, поскольку соответствующие определения даны соответственно в законодательстве о выборах и референдумах (см. комментарий к ст. 22 Закона), гражданском законодательстве (см. комментарий к ст. 49 Закона), законодательстве о налогах и сборах (см. комментарий к ст. 57 Закона), законодательстве о муниципальной службе (см. комментарий к ст. 42 Закона).
Согласно части 3 ст. 83 комментируемого Закона комментируемая статья наряду со ст. 10 данного Закона, посвященной территориям муниципальных образований, применяются при реализации требований ст. 84 данного Закона, устанавливающих особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, и требований ст. 85 данного Закона, направленные на обеспечение реализации положений данного Закона (см. указанные статьи и комментарий к ним).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Ранее в п. 2 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении содержалась подобная, но в то же время несколько иная норма. Так, устанавливалось, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Как видно, в ч. 2 комментируемой статьи в отличие от данной нормы, во-первых, уточнено, что речь идет об использовании указанных слов и словосочетаний для целей юридической техники, и, во-вторых, введено правило о равнозначности слов "местный" и "муниципальный".
При этом следует отметить, что в юридической технике все же устоялись определенные правила использования слов "местный" и "муниципальный". Так, используются понятия "местное самоуправление" и "органы местного самоуправления", а не понятия "муниципальное самоуправление" и "органы муниципального самоуправления", понятие "муниципальный правовой акт", а не понятие "местный правовой акт", понятие "муниципальное имущество", а не понятие "местное имущество", понятия "муниципальное предприятие" и "муниципальное учреждение", а не понятия "местное предприятие" и "местное учреждение" и т.д., хотя использование любого из указанных понятий в силу ч. 2 комментируемой статьи является допустимым.
Упомянутым выше Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, внесшим изменения, предусматривающие возможность создания в соответствии с законами субъектов РФ муниципальных образований нового вида - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, часть 2 комментируемой статьи дополнена положением о том, что словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах РФ в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами.
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления
1. Комментируемая статья посвящена правам граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Ранее в рамках регламентации данного вопроса в ст. 3 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривалось, что граждане РФ: осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (п. 1); имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 3); имеют равный доступ к муниципальной службе (п. 4); имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п. 5). В пункте 6 указанной статьи также указывалось, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
В части 1 комментируемой статьи указано лишь то, что граждане РФ (далее по тексту комментируемого Закона в юридико-технических целях обозначаются сокращением "граждане") осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Такое регулирование более соответствует построению нормы ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Данная конституционная норма, в свою очередь, согласуется с положениями п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми: право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы; это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
Права граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (как и в органы государственной власти), а также участвовать в референдуме закреплены в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Согласно ч. 3 указанной статьи не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Референдум и свободные выборы в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа.
Как указано в ч. 1 комментируемой статьи, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами.
Так, в п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(5) предусмотрено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Такое же регулирование содержится в ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в ред. Федерального закона от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ)*(6) и п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(7).
Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности, такие права предусмотрены в ст. 8 "b" Договора о Европейском Союзе*(8), подписанном в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS N 144)*(9), заключенной в г. Страсбурге 5 февраля 1992 г. Однако, Россия в указанных актах не участвует.
Как определено наряду с прочим в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(10): гражданство РФ - это устойчивая правовая связь лица с Россией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей; иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Согласно ст. 5 названного Закона гражданами РФ являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу данного Закона (т.е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с данным законом.
В статье 6 названного Закона соответственно нормам ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ в отношении двойного гражданства предусмотрено следующее: гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (п. 1); приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ (п. 2).
2. В части 2 комментируемой статьи установлено, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Ранее данное положение содержалось в п. 2 ст. 3 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, но при этом также указывалось, что граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей.
Рассматриваемая норма основана на закрепленном в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принципе равенства прав и свобод человека и гражданина: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В указанной конституционной норме также установлено, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный конституционный принцип соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. В частности, запрещение дискриминации закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека*(11), принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., а также в ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(12), заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г.
Применительно к избирательным правам, праву на участие в референдуме закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав и свобод человека и гражданина воспроизведен в п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что установленные Конституцией РФ и комментируемым Законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Данное положение основано на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно правовой позиции, изложенной в постановление КС России от 18 февраля 2000 г. N 3-П*(13), определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.
В качестве иллюстрации нормы ч. 3 комментируемой статьи следует отметить, что согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данное положение соответствует нормам ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(14), ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(15).
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
В этой связи следует отметить, что согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках обеспечения реализации положений комментируемого Закона в п. 4 ч. 7 его ст. 85 Правительству РФ предписывалось внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в ГПК РФ и АПК РФ в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту (см. комментарий к указанной статье).
Данное регулирование соответствует международно-правовым обязательствам России, поскольку в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления в отношении правовой защиты местного самоуправления установлено, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. В комментируемой статье определена правовая основа местного самоуправления. В отличие от этого в Законе 1995 г. о местном самоуправлении (ст. 7) говорилось о законодательной основе местного самоуправления, т.е. о совокупности лишь федеральных и региональных законодательных актов (наряду с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ). Еще одной новеллой является то, что в тексте комментируемого Закона не используется понятие "муниципальное право".
Определяя содержание правовой основы местного самоуправления, часть 1 комментируемой статьи указывает на общепризнанные принципы и нормы международного права, а также на такие документы, как международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. В отношении перечисленных документов необходимо отметить следующее.
Наиболее значимым из перечисленных документов является Конституция РФ, имеющая согласно ч. 2 ее ст. 4 наряду с федеральными законами верховенство на всей территории РФ. Именно в соответствии с Конституцией РФ комментируемый Закон, как указано в его преамбуле, устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления. В Конституции РФ содержится самостоятельная глава 8 "Местное самоуправление", нормы которой рассмотрены в комментариях к иным статьям данного Закона.
В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплены положения, которые послужили основой для ч. 1 комментируемой статьи в соответствующей части: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно разъяснениям, данным в п. 1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(16):
под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств;
под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(17), который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Согласно положениям Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ*(18)) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
Наиболее важным международным договором РФ именно сферы регулирования местного самоуправления представляется Европейская хартия местного самоуправления (ETS N 122)*(19), принятая в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"*(20). Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), в ст. 2 названной Хартии в отношении конституционных и законодательных основ местного самоуправления указано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Следует также упомянуть о разработке и принятии в рамках СНГ таких международных правовых актов как:
Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления*(21), принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г. Названный Закон в соответствии с конституцией государства-участника Содружества Независимых Государств определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливает организационные, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления в государстве-участнике СНГ;
Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями*(22), принят Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. Названный Закон в соответствии с конституцией и законом государства-участника Содружества Независимых Государств, регулирующим общие принципы организации местного самоуправления, определяет общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также принципы осуществления контроля за реализацией указанных полномочий органами государственной власти.
Как установлено в ст. 76 Конституции РФ: по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3). Перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении России, определен в ст. 71, а перечень вопросов, находящихся в совместном ведении России и ее субъектов, - в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
Говоря об актах федерального законодателя, составляющих правовую основу местного самоуправления, следует упомянуть Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике"*(23), который согласно ч. 1 его ст. 1 в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и законодательными актами РФ устанавливает порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии с ч. 2 указанной статьи в части, не урегулированной названным Законом, применяются положения комментируемого Закона.
Непосредственно в ч. 1 комментируемой статьи указано, что к иным нормативным правовым актам РФ, нежели федеральные конституционные законы и федеральные законы, относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(24) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. N 418)*(25), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(26) (в последующем вносились изменения).
Как установлено в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствии с ч. 2 и 4 ст. 76 Конституции РФ принимаются по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также вне пределов ведения России, совместного ведения России и ее субъектов.
Перечень вопросов, которые регулируются законами субъектов РФ, определен в п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ. При этом данный перечень определен как открытый - согласно подп. "н" п. 2 ст. 5 названного Закона законом субъекта РФ регулируются и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели конституции (уставы) и законы субъектов РФ, - это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 Закона об организации органов власти субъектов РФ:
высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1);
акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2);
акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).
Система муниципальных правовых актов определена непосредственно в ст. 43 комментируемого Закона, в соответствии с которой в систему муниципальных правовых актов входят (см. указанную статью и комментарий к ней):
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Тем самым комментируемому Закону отведено центральное, системообразующее место среди правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. Комментируемый Закон, как указано в его преамбуле, в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления.
С учетом в том числе и рассматриваемой нормы в ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона предусмотрено, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону применяются Конституция РФ и комментируемый Закон (см. комментарий к указанной статье).
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. Комментируемая статья посвящена полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления, а следующая за ней статья - полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Закон 1995 г. о местном самоуправлении также содержал две самостоятельные статьи, посвященные таким полномочиям органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ соответственно (статьи 4 и 5), но положения этих статей формулировались несколько иначе, о чем подробнее сказано ниже. Здесь же следует отметить, что в основе регламентации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления лежит положение п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к вопросам совместного ведения России и субъектов РФ.
Часть 1 комментируемой статьи к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит:
определение общих принципов организации местного самоуправления в России, устанавливаемых комментируемым Законом;
правовое регулирование по предметам ведения России и в пределах полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.
В отличие от такого регулирования в ст. 4 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) предусматривалось, что к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления относятся:
1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ
