Тема 4. Общая характеристика системы управления ЖКХ на муниципальном уровне
РАЗДЕЛ 2. Экономика ЖКХ
Под жилищно-коммунальным комплексом (ЖКК) муниципального образования понимается совокупность различных, но организационно и технологически взаимосвязанных видов производственно-экономической деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ).
В состав ЖКК входят предприятия и организации вне зависимости от форм собственности, ведомственной принадлежности, любых организационно-правовых форм хозяйствования, осуществляющие различные виды производственно-хозяйственной деятельности, направленные на жизнеобеспечение муниципального образования через предоставление необходимых ЖКУ. Объектами ЖКК являются здания, инженерные коммуникации, сооружения и технологические звенья производственного цикла (жилищный и нежилой фонд и объекты инженерной инфраструктуры; объекты водоснабжения и водоотведения, тепло-, электро-, газоснабжение, инженерные сети и т. д.).
|
|
Особенности ЖКК обусловлены его социальной и экономической значимостью, а также сложной системой взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, в первую очередь населения.
Социальная значимость ЖКК состоит в создании необходимых условий для комфортного и безопасного проживания граждан на территории города [в здоровом доме].
Экономическая значимость ЖКК определяется постоянным потребительским спросом на работы и услуги и высоким потенциалом для развития частного бизнеса.
ЖКК представляет собой сложную системы социально-экономических отношений, интересов и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций, бизнеса и населения, как потребителя ЖКУ.
ЖКК включает в себя широкий круг деятельности по управлению многоотраслевым муниципальным хозяйством и разделяется на три сектора. Первый - жилищный комплекс, цели и задачи которого состоят в обеспечении нормальной эксплуатации объектов жилой и нежилой недвижимости (бытовое обслуживание, торговые и офисные здания, сфера досуга, образовательные учреждения, культурно-просветительные и учреждения здравоохранения и др.). Второй - коммунальный комплекс, осуществляющий производство и поставку необходимых ресурсов (воды, тепла, электроэнергии, газа) для обеспечения комфортных условий проживания. Третий - комплекс благоустройства, осуществляющий все виды работ по обеспечению необходимого уровня благоустройства окружающей городской среды (строительство и содержание городских магистралей и мостов, озеленение, садово-парковое обслуживание, санитарная уборка, рекреация и т. п.) и оказание специальных услуг (ритуальное обслуживание населения).
|
|
С позицией создания конкурентной среды, жилищный комплекс является наиболее привлекательным, хотя развитие конкуренции сдерживается существующей структурой управления жилищным фондом.
Коммунальный комплекс характеризуется монопольным положением большинства предприятий на локальных рынках, как правило, в пределах муниципальных образований, что обусловлено технологическими особенностями и условиями формирования систем жизнеобеспечения территорий, связанными с сетевой поставкой ресурсов. Вместе с тем, в сфере естественных монополий имеются определенные возможности для формирования конкретной среды на отдельных технологических сегментах производства и предоставления соответствующих коммунальных услуг (ремонт оборудования и объектов, закупка материалов и топлива и т. д.) на основе конкурсного привлечения организаций-исполнителей различных организационно-правовых форм хозяйствования.
В комплексе благоустройства сочетаются элементы потенциально монопольных и потенциально конкурентных секторов (санитарная уборка, сбор и утилизация бытовых отходов, озеленение, благоустройство)
Управление жилищным фондом и системами его жизнеобеспечения, согласно действующему законодательству, находятся в ведении органов местного самоуправления.
При разработке стратегии развития ЖКК города следует учитывать взаимосвязанную систему целей, задач и их распределение между различными структурными элементами, которые находятся в определённых связях и отношениях между собой.
Основную цель функционирования ЖКК можно сформулировать, как обеспечение эффективного, механизма устойчивого и надежного функционирования систем жизнеобеспечения населения, повышение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с оптимизацией затрат и обеспечением социальной защиты населения.
Достижение этой цели базируется на следующих принципах:
- обеспечение качества принятия решений с минимальным значением рисков по предоставлению ЖКУ населению;
- предоставление качественных ЖКУ населению — как главного заказчика и потребителя через систему договорных отношений;
- формирование программ социальной защиты интересов населения по предоставлению льгот и субсидий в соответствии с установленным порядком;
- применение принципов государственно-частного партнерства (концессия) по управлению рисками между управляющими жилищными организациями, поставщиками ЖКУ и муниципальными органами власти в целях повышения эффективности их деятельности;
- демонополизация предприятий ЖКХ и создание условий для развития конкурентных отношений;
- обеспечение прозрачности и контролируемости финансовых потоков в управлении жилищными организациями и предприятиями-поставщиками ЖКУ и др.
Задачами системы управления в жилищном и коммунальном комплексах муниципального образования являются:
- планирование и выполнение комплекса мероприятий по обеспечению установленных стандартов эксплуатации и содержания объектов и качества жилищно-коммунального обслуживания;
- разработка и утверждение тарифов на отдельные виды жилищно-коммунальных услуг;
- определение стратегии и программ реформирования ЖКХ;
- формирование конкурентной среды в жилищно-коммунальном секторе, в том числе на основе разделения функций и системы договорных отношений среди управляющих жилищных организаций и исполнителей услуг;
- создание благоприятных организационно-экономических и правовых условий для развития самоуправления граждан и эффективного функционирования товариществ собственников жилья и регистрации объектов кондоминиума в качестве единого комплекса недвижимого имущества, включая земельные участки;
- организация центра жилищных субсидий с учетом прогнозируемого увеличения количества граждан, обращающихся за субсидиями в процессе реформирования ЖКК;
- участие в разработке программ обновления территорий сложившейся застройки, в том числе реконструкции и капитального ремонта жилищного фонда для обеспечения безопасных и функционально целесообразных условий проживания людей в здоровом доме.
Количественная оценка достижения степени реализации поставленных целей и задач комплекса благоустройства определяется через нормативы или стандарты, с применением соответствующих методов по оценке технического состояния дорожных покрытий, соответствие экологическим нормативам по санитарной очистке территорий и утилизации отходов. Система регулирования установленных нормативов должна включать:
|
|
- уровень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования в соответствии с предъявляемыми требованиями (по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальной территории);
- оценку качества санитарного состояния территорий — определяется как отношение периода времени (месяц, недели) к общему годовому (квартальному) времени, при котором состояние площадей, улиц, проездов и т.д. соответствует санитарным нормам;
- объем бытовых отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);
- величину площади озеленения (определяется соотношением фактически достигнутого уровня нормативному уровню, при котором обеспечивается условие соответствия требованиям качества зеленых насаждений).
Данные показатели также могут использоваться при обосновании стандартов освещенности территорий, нормативов содержания рекреационных зон, развитии гостиничного и банно-прачечного хозяйств.
|
|
Задачи муниципального управления коммунальным комплексом должны решаться с учетом особенностей и возможностей местного самоуправления по формированию местною бюджета на принципах самофинансирования. При этом необходимо обеспечивать максимально требуемые нормативы и стандарты обслуживания с учетом сбалансированных ресурсов и наличием финансовых средств. Из этого следует основной вывод: важным направлением деятельности местных органов управления является расширение финансовой базы муниципального образования за счет получения доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке территорий, предоставления дополнительных сервисных услуг и т. д.
Повышение эффективности управления коммунальным комплексом должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма планирования и системы регулирования мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества, внедрения современных технологий, технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ. Основными принципами государственной и муниципальной жилищно-коммунальной политики являются:
- доступность жилищных и коммунальных услуг (покрытие за счет государства части расходов на содержание, ремонт или строительство жилья, предоставление коммунальных услуг;
- разработка, внедрение и поддержка различных кредитно-финансовых механизмов приобретения, реконструкции и капитального ремонта, строительства жилья);
- высокое качество жилья (по уровню архитектуры, качеству стройматериалов и отделки, а также по качеству содержания, обслуживания и управления);
- рыночная конкуренция (между частными управляющими организациями, за финансовую помощь федерального правительства и муниципалитетов, за благорасположение жителей, за кредиты коммерческих банков, за инвестиции населения и т. д.);
- многовариантность и равноправие моделей по строительству, приобретению, содержанию и управлению жильем (долевая собственность, совместная собственность, частная собственность; различные организационные формы финансирования);
- контроль жителей, общественное участие в бюджетном процессе муниципального образования (информирование, консультации, совместное принятие решений, партнерство, а также в зависимости от моделей управления предусматривается различная степень вовлечения жителей в управление — от участия в работе управляющих органов, начиная с прав рекомендательного голоса, до полного самоуправления).
Задача муниципалитета состоит в том, чтобы все его жители независимо от уровня дохода были обеспечены качественными услугами ЖКК-. Качество, объем, номенклатура оказываемых услуг должны соответствовать существующим социальным нормативам и стандартами. Контроль за качеством предоставляемых потребителям услуг ЖКК (например, соблюдение стандартов подаваемой воды и т. д.), выработку критериев оценки деятельности предприятий и организаций по обеспечению указанных услуг должен осуществлять муниципалитет. Показатели качества должны учитываться при оценке деятельности предприятия ЖКК и выделения дотаций. Особый интерес представляет группа услуг ЖКК, которыми население пользуется бесплатно. Это услуги дорожно-мостового, садово-паркового хозяйства, городского освещения и др.
Другим важнейшим направлением деятельности в вопросах регулирования ЖКК является контроль за соблюдением прав потребителей в вопросах оплаты услуг отрасли. Большинство предприятий ЖКК — монополисты в своей области, что требует особого контроля за ценами и качеством.
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг устанавливается ежегодно в размере относительно совокупного дохода семьи. Компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг должны предоставляться местными администрациями через их соответствующие структуры, а не предприятиями, оказывающими данные услуги.
До 70% бюджета средней российской семьи составляют затраты на питание. Поэтому функция местных органов власти по обеспечению социальной защиты населения при предоставлении услуг ЖКК является чрезвычайно важной.
Органы местного самоуправления несут непосредственную ответственность за планирование, развитие и обеспечение деятельности муниципальных объектов ЖКК. Сложившийся жилищный фонд и его инфраструктура, включая городское благоустройство, требуют больших инвестиционных расходов как на обновление и новое строительство, так и на поддержание объектов недвижимости в надлежащем состоянии. Кроме того, в электроэнергетике, водопроводно-канализационном хозяйстве и некоторых других подотраслях ЖКК необходимы дополнительные капитальные вложения для создания резервных мощностей (затраты, как правило, производятся и за счет средств государства, и за счет средств муниципалитета).
Это обусловило необходимость децентрализации управления, развития самостоятельности территорий. В результате перераспределения прав и ответственности территориальные органы власти получили больше прав и возможностей для решения вопросов местного значения, включая развитие ЖКК. Вместе с тем функции и задачи местных органов власти заметно усложнились, так как теперь они должны опираться на собственные территориальные ресурсы.
Методы формирования стратегии и механизмы реализации программы реформы ЖКК в муниципальном образовании должны учитывать основные положения принятой в 2001 г. Правительством РФ «Подпрограммы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ» в составе федеральной программы «Жилище»:
- обеспечение финансового оздоровления предприятий ЖКК на основе инвентаризации, реструктуризации и ликвидации задолженности;
- отказ от прямых дотаций за жилищно-коммунальные услуги предприятиям ЖКК и переход к новой модели экономических отношений на основе создания правовой базы;
- для передачи бюджетных ресурсов, предназначенных на дотирование от коммунальных предприятий отрасли в распоряжение гражданам и изменение организационно-правовых форм муниципальных унитарных предприятий;
- организация передачи бюджетных ресурсов, предназначенных на дотирование предприятий ЖКК, от жилищных и коммунальных предприятий на персонифицированные социальные счета граждан;
- совершенствование системы социальной защиты населения с учетом показателя доли расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи;
- разделение функций собственника, управляющего муниципальным жилищным фондом и подрядными организациями на основе договорных отношений;
- передача муниципального жилищного фонда с баланса муниципальных унитарных предприятий на баланс службы муниципального заказчика или в казну;
- отмена льготы по НДС для населения при оплате ЖКУ;
- организация передачи функций по расчетам за ЖКУ в единые расчетно-кассовые центры, имеющие специализированную информационную базу;
- проведение единой федеральной тарифной политики;
- привлечение инвестиций в ЖКК, в основном, на заемной основе (с частичным бюджетным софинансированием).
Переход от государственной собственности к частной с ее многообразием организационно-правовых форм кардинально изменил систему управления жилищным фондом. На рынке жилья и жилищных услуг участвуют различные субъекты предпринимательской деятельности. Муниципальные органы власти должны знать их интересы и учитывать в своей политике, создавать такие условия, которые заинтересовывали бы в конечном результате всех участников процесса жилищно-коммунального обслуживания на всех этапах жизненного цикла объекта недвижимости, включая содержание и ремонт жилищного фонда и систем его жизнеобеспечения. Основными участниками являются: муниципалитет, население (потребитель жилищно-коммунальных услуг и одновременно собственник приватизированного или приобретенного жилья), предприятия и организации — исполнители жилищно-коммунальных работ и услуг и новая структура — управляющая жилищная организация, которая должна стать основным связующим звеном между муниципальными органами власти, населением и исполнителями жилищно-коммунальных услуг (работ).
В каждом муниципальном образовании должна быть финансово, экономически и социальнообоснованная программа реформирования ЖКК, учитывающая местную ситуацию, территориальные особенности и степень развитости рынка ЖКУ.
На уровне муниципального образования создание эффективной системы управления в соответствии с требованиями рыночных отношений рассматривается как наиболее приоритетная задача в условиях реформирования ЖКХ, включающая формирование организационных структур управления, адекватных требованиям рыночных методов, с обоснованием рациональных вариантов муниципального управления и регулирования.