Субъекты и нормы бюджетного права.
Субъекты бюджетного права:
1. Государство, государственные и административно-территориальные образования:
- РФ в целом;
- субъекты РФ – республики, края, области, города Москва и Санкт – Петербург;
- местные административно-территориальные образования (города, районы).
2. Государственные и местные органы власти.
Нормы бюджетного права:
а) материальные;
б) процессуальные.
Материальные бюджетные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, их распределение между различными уровнями.
Процессуальные бюджетные нормы регулируют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета государства и местных бюджетов, порядок составления и утверждения отчета о составлении бюджета.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образует бюджетное законодательство.
РФ по своей форме государственного устройства является федеративным государством. Существует три уровня органов государственного и местного управления. Поэтому для такого государственного устройства характерна особая система финансовых взаимоотношений этих органов.
|
|
Бюджетный федерализм это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса.
Эта система отношений представляет собой особые межбюджетные отношения, которые возникают на основе движения бюджетных ресурсов.
Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения строятся на основе определенных принципов:
1. Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы расходов в соответствии с выполняемыми функциями органов государственной и местной власти. Закрепление это осуществляется на основе распределения расходных полномочий.
2. Разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов бюджетов, а также распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы.
3. Принцип равенства бюджетных прав федеральных, региональных и местных образований по формированию и использованию соответствующих бюджетов.
4. Равенство всех бюджетов РФ между собой и во взаимоотношениях между собой.
5. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (по уровню доходов на одного жителя).
В процессе применения этих принципов возникает две основных проблему организации бюджетного федерализма. Это проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти.
|
|
Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом. Вертикальное выравнивание связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти.
Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами.
В настоящее время бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена слишком общая система разграничения полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета.
Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе.
Это приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе, за счет территориальных бюджетов (региональных и местных) финансируется 70% расходов на поддержку отраслей народного хозяйства, 80% расходов на образование и 88% расходов на здравоохранение.
Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. В мировой практике известно две основных модели распределения доходов между территориальными бюджетами. Американская и европейская модели.
Американская модель предполагает закрепление каждого вида доходов за определенным бюджетом. При такой системе доходы полностью зачисляются в один конкретный бюджет, а взаимоотношения между бюджетами организуются на основе ссуд.
Данная система позволяет повысить ответственность всех органов власти за сбор доходов, и дает возможность территориальным органам развивать свою собственную финансовую базу в зависимости от особенностей экономики и финансов территории.
Такая модель не дает возможности сбалансировать региональные и местные бюджеты.
Экономические и финансовые возможности территорий не дают достаточно больших поступлений в бюджеты, и, кроме того, полномочия региональных и местных органов по установлению налогов и других доходов ограничены полномочиями вышестоящих органов и уровнем совокупной налоговой нагрузки. Поэтому территориальные органы могут рассчитывать только на второстепенные с фискальной точки зрения налоги, и налоги, которые взимаются по минимальным ставкам. В США около 20% всех местных бюджетов дефицитные.
В европейской модели существует система общих налогов (регулирующих). За счет этих налогов формируется большая часть доходов бюджетов всех уровней. Основное преимущество такой системы связано с тем, что большинство бюджетов имеют достаточно устойчивую финансовую базу, т.к. получают доходы из первоклассных источников (НДС, индивидуальный и корпоративный подоходный налог, акцизы). Но при этом уменьшается самостоятельность региональных и местных органов, т.к. доходы их бюджетов в основном зависят от нормативов распределения, которые устанавливают вышестоящие органы. Это приводит к иждивенчеству получателей средств.
При такой системе невозможно устранить дефицитность местных бюджетов и требуются дополнительные формы перераспределения средств между бюджетами различных уровней (дотации и другие формы финансовой помощи).
|
|
Российская модель распределения доходов построена на сочетании отдельных элементов как американской, так и европейской модели. Частично доходы формируются за счет собственных налоговых платежей, удельный вес которых в территориальных бюджетах не более 30%. А недостаток средств покрывается за счет распределения федеральных и региональных налогов, имеющих совместный характер, который называется регулирующим.
Несмотря на такое распределение доходов, в большинстве региональных бюджетов доходы не могут покрыть расходы. До настоящего времени 75 бюджетов субъектов РФ из 89 являются дотационными.
Кроме того, в РФ есть еще ряд частных проблем, связанных с особенностями организации налоговой системы России. При установлении действующей налоговой системы не определены принципы территориального распределения налогов, и разделение налогов на федеральные, региональные и местные носит произвольный характер. При этом основные фискальные источники бюджетов (косвенные налоги) отнесены к федеральным налогам, что дает возможность концентрации этих средств в федеральном бюджете, даже если эти налоги регулирующие. Поэтому создается зависимость территориальных бюджетов от действий федеральных органов.
Обеспечение горизонтального бюджетного выравнивания связано с соблюдением единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных субъектов РФ.
Для обеспечения этой цели применяются единые правила и методы распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. Эта финансовая помощь необходима для финансирования минимального уровня расходов, который требуется для формирования государственного стандарта потребления услуг. И вторая цель – это балансирование бюджетов.
Финансовая помощь должна предоставляться таким образом, чтобы повысить размер услуг для тех субъектов, у которых недостаточные доходы.
|
|
Для решения всех этих проблем требуется выбрать наиболее эффективные формы оказания финансовой помощи.