Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении

Выполнение органами государственной власти функций прогнозирования, планирования и программирования пред­полагает четкое определение таких способов воздействия государства на хозяйствующие субъекты и таких способов использования имеющихся в обществе ресурсов, которые позволили бы достичь поставленных целей за максимально короткое время.

Прогнозирование — это обоснованное предвидение раз-

вития ситуации. В процессе государственного управления

складываются условия, когда факторы неопределенности и

неуправляемости препятствуют разработке перспективных

государственных планов, программ; тогда прогнозирование

приобретает особую значимость, в определенной мере заменяя

и планирование, и программирование.

Прогнозирование в государственном управлении — научно обос­нованное представление о развитии общественных процессов и отношений, о сроках и характере их изменений. Процесс прогнозирования не ограничен жесткими временными рам­ками, ранее принятыми решениями, носит предварительный характер. Прогнозы являются источником информации, в первую очередь, о тех объектах государственного управления, которые существенным образом влияют на ход социально-экономических событий и при этом частично поддаются (или не поддаются) воздействию со стороны государства. В качестве слабоуправляемых (или неуправляемых) факторов выделяются, как правило, природно-климатические, демографические, военно-политические, научно-познавательные, торгово-конъ-юнктурные.

В деятельности органов государственной власти использу­ются следующие виды прогнозов: социально-экономические;

демографические; прогнозы трудовых ресурсов и рабочие, прогнозы в отношении природных ресурсов социалыно -оэкономические прогнозы; макроэкономические п

мак-рогнозы17

конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков; прогнозы в на­учно-технической сфере; военно-политические; внешнеэконо­мические прогнозы. По временной характеристике выделяют кратко-, средне-, долгосрочные прогнозы, предметами которых соответственно могут выступать валютные курсы, курсы акций, цены и т.д.; создание и предоставление новых видов услуг или продукции, реализация целевой программы, национального проекта и т.д.; демографическая ситуация в стране, социально-экономические трансформации общества и т.п.

Фундаментальным элементом государственного прогнози­рования стали сводные макроэкономические прогнозы, связанные с определением ожидаемого состояния экономики страны и с выявлением тенденций динамики основных ее параметров — ВВП, объема промышленного и сельскохозяйственного про­изводства, объема инвестиций в основной капитал, реальных денежных доходов населения и т.д. Макроэкономическое про­гнозирование сопряжено с разработкой пессимистического, оптимистического и реалистического прогнозов. Макроэко­номические прогнозы составляются посредством различных методов прогнозирования.

Метод экстраполяции основан на том, что траектория буду­щего развития является продолжением траектории прошлого развития. Экстраполяционное прогнозирование применяется в отношении инерционно протекающих процессов. Метод факторного прогнозирования предполагает выявление факторов, влияющих на предмет прогноза, определение типа зависимости искомых показателей от факторов (может быть линейная или степенная), и расчет значений прогнозируемых показателей. Метод модельного прогнозирования представляет собой средство прогнозирования на базе экономико-математических моделей. В практике государственного управления он широкого приме­нения не получил в силу сложности построения макроэконо­мических моделей, соответствующих моделируемому объекту. Органы государственной власти в последние годы чаще стали обращаться кметоду экспертного прогнозирования как наиболее универсальному, когда эксперт дает прогноз, опираясь на опыт, аналогии, интуицию.

Плановая деятельность — естественная и необходимая функция субъекта управления. В системе государственного управления планирование носит всеобщий характер. План — это не только желаемый результат, но и способы его достижения, и в этом состоит главное отличие планирования и прогнозиро­вания. Планирование как процесс складывается из разработки, составления, контроля за ходом выполнения и корректировки 18

плана. Планы разрабатываются на какой-либо временной период. Краткосрочные планы ориентированы на период до одного года. Среднесрочные планы составляются, как правило, на период времени от одного года до пяти лет. Долгосрочные планы разрабатываются на период 5—20 лет.

Различные типы разработки планов характерны для дис­кретного планирования и для непрерывно-скользящего пла­нирования. В первом случае планы разрабатываются «встык», по мере завершения одного плана он сменяется другим. Во втором случае план периодически продляется еще до его за­вершения. Процесс планирования имеет уровневый характер, поэтому различают: международное планирование (совместная политическая, экономическая и иная деятельность стран); государственное планирование; отраслевое планирование; территориальное планирование; планирование территорий хозяйствующих субъектов. По объекту планирования и при­меняемым показателям выделяют социальное планирование (распространяется на процессы и объекты социальной при­роды); производственно-экономическое планирование на макроуровне (нацелено на экономический рост); государствен­ное финансовое планирование (связано с формированием государственных бюджетов, фондов).

Для современной России актуально развитие следующих форм государственного планирования: 1) плановой концеп­ции, с обязательным ее утверждением на государственном уровне; 2) государственных директивных плановых установок долгосрочного характера; 3) индикативного планирования через разработку и принятие на государственном уровне ин­дикативных планов; 4) государственных целевых программ;

5) государственного планового заказа; 6) формирование го­
сударственного бюджета как финансового плана государства;

6) принятие государственных планов и программ приватизации
и использования государственного имущества; 7) государствен­
ных инвестиционно-инновационных проектов.

Государственное программирование часто используют как термин, равнозначный программно-целевому планирова­нию. Программно-целевой метод — основной способ решения крупных социально-экономических проблем^ посредством разработки и реализации органами государственной власти и управления взаимосвязанных программных мер, направленных на решение задач в различных сферах жизнедеятельности об­щества. Специфическими чертами программно-целевого пла­нирования являются: четкие формулировки и систематизация целей («древо целей и задач»); обусловленность реализуемых

мероприятий поставленными целями (система целереализу-ющих действий); изначальное установление средств и ресурсов осуществления программных мероприятий; системный подход к управлению программой и контроль за реализацией мер со стороны органов управления.

Сущность программного подхода раскрывается через понятия «программная область», «параметры программы», «структура программы». В общем виде структура программы включает следующие блоки: целевой (содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программными мето­дами, цели, задачи, сроки и этапы программы), исполнительный (система программных мероприятий), ресурсный (объемы, ис­точники ресурсов), организационный (механизм реализации, организация управления и контроль, оценка последствий, паспорт программы).

Процесс разработки целевой программы складывается из следующих стадий: целевая установка программы; научно-проектная разработка программы (обоснование способов ее осуществления); структурная разработка (формирование разде­лов, построение исполнительной структуры программы, обос­нование программных мероприятий); ресурсная разработка (обоснование объемов и источников ресурсов, необходимых для реализации программы). Унифицированного алгоритма содержания методов разработки государственных программ не существует в силу того, что разработка целевой программы — это не линейный, а циклический процесс.

Классификация государственных программ возможна по следующим основаниям:

1. По функциональной сфере государственной программы:

—социально ориентированные (социальные);

—научно-технические (инновационные);

—инвестиционные (воспроизводственные);

—экологические;

—программы обеспечения национальной безопасности,
предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций.

2. По объекту реализации государственных программ:

—территориальные (региональные);

—отраслевые;

—программы развития ресурсного потенциала;

—внешнеэкономические;

—организационно-управленческие;

—маркетинговые.

3. По сроку реализации программы:

—краткосрочные, на период до 3 лет;

—среднесрочные, на период 3—5 лет;

—долгосрочные, на период свыше 5 лет.

4. По степени государственной поддержки:

—программы, полностью осуществляемые за счет сред
федерального бюджета;

—программы, поддерживаемые государством с привле
нием негосударственных источников финансирования;

— совместные территориальные программы (поддер:
ваемые государством программы социально-экономическ
развития территорий);

— программы, связанные с текущей деятельностью ф<
ральных органов власти и управления.

Оценка государственных программ включает оценку г готовки программы, оценку реализации программы, оце результатов, оценку экономической эффективности, оце последствий и эффектов. Методика проведения оценки rocyj ственной программы разрабатывается на стадии формирова самой программы и должна быть адекватна ее содержанию практике, как правило, применяются: 1) метод экспертных < нок; 2) методы количественной оценки. Смена вектора разв! экономики страны обусловила значительное повышение р государственных программ как инструмента государствен! управления, как способа реализации государственной пол] ки, нацеленной на эффективное решение насущных про£ общественного и государственного развития.

Ориентация Российского государства на построе демократических основ и развитие рыночных отноше предопределила начало процесса формирования новой п дигмы государственного прогнозирования и планирова правовыми основами которой стал Федеральный закон с июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировг и программах социально-экономического развития Рос-ской Федерации». Было дано законодательное определи содержания понятий «концепция социально-экономичес развития России», «программа социально-экономичес развития», «годовой индикативный план социально-экон(ческого развития России». Кардинальные изменения в сие институтов государственного управления привели к том} долгосрочная стратегия социально-экономического разв страны разрабатывается в соответствии с Посланиями зидента РФ Федеральному Собранию РФ и Планом дейс Правительства РФ по реализации этого послания.

Продолжение табл. 1