Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления

Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера является территориальное общественное самоуправление. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27)

территориальное общественное самоуправление — это форма самоорганизация граждан по месту их жительства для осу­ществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС) осуществляется на части территории муниципального об­разования: в подъезде многоквартирного дома, в доме, в группе жилых домов, в сельском населенном пункте и т.п. Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Многоуровневая система пред­полагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслужива­нию жилищного комплекса и благоустройству его территории. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению насе­ления. Мнение населения, проживающего на данной террито­рии, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) устанавли­вает полномочия органов ТОС, в частности, они:

1) представляют интересы населения, проживающего на
соответствующей территории (основной функцией субъекта
ТОС является представление и защита интересов жителей своей
территории в органах местного самоуправления и в органах
государственной власти);

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собра­
ниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим
руководящим органом ТОС, исполняются иными органами
ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель
ТОС);

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по со­
держанию жилищного фонда, благоустройству территории,
иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлет­
ворение социально-бытовых потребностей граждан, прожива­
ющих на соответствующей территории, как за счет средств ука­
занных граждан, так и на основании договора между органами
территориального общественного самоуправления и органами
местного самоуправления с использованием средств местного
бюджета. (Таким образом, на хозяйственную деятельность орга­
нов ТОС накладываются некоторые ограничения. Так, органы
ТОС вправе: создавать в установленном порядке предприятия и

организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благо­устройству территории ТОС и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры. Органы ТОС вправе использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие сто­янок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обя­зательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. (Таким образом, осо­бенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нор­мотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой

инициативы).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет две основные формы осуществления территориального обще­ственного самоуправления жителями: во-первых, непосред­ственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вто­рых, опосредованно — через формируемые органы ТОС.

Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления ТОС обычно включает в себя следующие элементы: 1) формы пря­мого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т.п.); 2) органы ТОС (собрание как выс­ший руководящий орган, комитет как исполнительный орган, председатель осуществляет общее руководство органами ТОС, ревизионная комиссия как орган, контролирующий осущест­вление хозяйственной деятельности, и т.п.); 3) добровольные союзы органов ТОС.

Органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или кон­ференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них принимает

участие не менее половины жителей соответствующей терри­тории, достигших 16-летнего возраста. Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее со­брание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориально­го общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее ²/₃ избранных делегатов, пред­ставляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Для ведения общих собраний, конференций жителей из­бирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Решения собраний, конференций ТОС в течение 10 дней дово­дятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:

1) установление структуры органов ТОС (на общем со­
брании жителей определяются виды избираемых органов
ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее
руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-
ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется
количество работников органов ТОС);

2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и до­
полнений (устав, как нормативно-учредительный акт ТОС,
может быть принят только на общем собрании, конференции
жителей);

3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях,
конференциях жителями избираются председатель ТОС и
органы ТОС);

4) определение основных направлений деятельности ТОС
(на собраниях, конференциях жители определяют наиболее
приоритетные направления развития своей территории, как
правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ре­
монта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-
бытовых потребностей граждан);

5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее
исполнении (в данном случае под сметой следует понимать фи­
нансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое

назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятель­ностью субъекта ТОС).

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организацией.

Органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Требования к уставу ТОС определены в Законе о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27). Так, в уставе ТОС устанавливаются: 1) территория осу­ществления ТОС (уставы ТОС содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т.п.); 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС (данные статьи встречаются практически во всех уставах ТОС); 4) по­рядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на сходах, конференциях ТОС); 5) по­рядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления ТОС (уставы ТОС, как правило, содержат перечень прав и обязан­ностей ликвидационной комиссии, которая создается для

ликвидации ТОС).

Согласно ст. 27 Закона о местном самоуправлении 2003 г. дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Законами субъектов РФ закрепляется порядок создания и распоряжения финансовыми ресурсами органов ТОС. Как правило, финансовые средства органов ТОС формируются за счет следующих источников: 1) собственных финансов; 2) за­емных средств; 3) средств, передаваемых им органами местного

самоуправления.

Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов ТОС, добро­вольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков,

но и гранты. И, наконец, органы местного самоуправления передают органам ТОС финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ, а также с пере­дачей отдельных своих полномочий.

Территориальное общественное самоуправление по своей сути — наиболее подвижная и оперативная форма самооргани­зации граждан в силу следующих причин: 1) территориальное общественное самоуправление максимально приближено к жителям; 2) возможности территориального общественного самоуправления гораздо шире, чем у других самоуправленче­ских систем; 3) численность населения, с которым работают органы территориального общественного самоуправления, несоизмеримо меньше, чем в муниципальном образовании, поэтому появляется возможность работать с конкретными людьми, используя индивидуальный подход.

Реализация Закона о местном самоуправлении 2003 г. по­зволит территориальному общественному самоуправлению в перспективе стать не только оптимальной формой самооргани­зации граждан по месту их жительства, но и будет способство­вать вовлечению жителей в управленческий процесс.

Тема 13. СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

13.1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика

Под органами местного самоуправления, как правило, по­нимают выборные и другие органы, наделенные полномочи­ями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муници­пальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

1) не входят в систему органов государственной власти (в
соответствии со ст. 12 Конституции);

2) в случае наделения их отдельными государственными
полномочиями они могут участвовать в осуществлении го­
сударственных функций, и их деятельность в данном случае
будет находиться под контролем государства (в соответствии
со ст. 132 Конституции).

Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе — Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элемен­ты: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная админи­страция; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

В системе муниципальных органов власти особое место за­нимает представительный орган местного самоуправления как

выборный орган, обладающий правом представлять интерес м населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различ ны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание пред ставителей, рада, курултай, джирге, круге и т.п.

Представительный орган осуществляет вопросы исключи тельного ведения — это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представитель ный орган местного самоуправления и никакие иные органы. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него из­менений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ разви­тия муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоря­жения имуществом, находящимся в муниципальной собствен­ности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и долж­ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Перечисленные полномочия представительных органов — это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муници­пальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.

Структура представительного органа местного самоуправле­ния — внутреннее строение органа, которое по законодатель­ству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-от­раслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) по­литические фракции; 5) рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает вы­полнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы предста­вительного органа; организует выполнение решений предста­вительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действу­ющим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое

| структурное подразделение представительного органа местного

самоуправления занимают особое место в структуре органа.

К задачам постоянных комиссий представительного органа

местного самоуправления относятся следующие вопросы:

а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях;

б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам
ведения представительного органа; в) содействие органам
местного самоуправления и депутатам в их работе по осущест­
влению решений представительного органа; г) контроль в пре­
делах полномочий представительного органа за деятельностью
городской администрации, ее структурных территориальных
подразделений, а также за работой предприятий, учреждений
и организаций по выполнению решений представительного

органа.

Исполнительные органы местного самоуправления — ор­ганы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).

Местная администрация (от лат. administratio — управление, руководство) — исполнительный орган в системе местного

самоуправления, возглавляемый главой муниципального обра­зования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции: 1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных норма­тивных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономи­ческого развития муниципального образования и их исполнение и т.п.

К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся: 1) руководящее звено (глава местной ад­министрации и его заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.

Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответствен­ность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) ру­ководит непосредственно и через подчиненные органы пред­приятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) органи­зует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муници­пального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть: 1) глава муници­пального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, за­ключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

При проведении конкурса представительный орган му­ниципального образования решает следующие вопросы: а) определяет порядок проведения конкурса (принимая по­ложение о конкурсе на замещение должности главы местной

администрации); б) устанавливает состав конкурсной комис­сии (в том числе и общее число членов комиссии); в) назначает членов конкурсной комиссии (в муниципальных районах и городских округах назначает только ²/₃, а '/₃ назначается за­конодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ); г) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, за­ключаемый с главой местной администрации); е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации; ж) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.

Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Со­гласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на муниципаль­ных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в случае избрания на муни­ципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет мест­ную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, является председателем представительного органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной админи­страции; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как правило, малочис­ленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования обладает следую­щими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных

образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени му­ниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава му­ниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального обра­зования, за исключением специально оговоренных в законода­тельстве или уставе муниципального образования случаях);

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном
уставом муниципального образования, нормативные правовые
акты, принятые представительным органом муниципального
образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания пред­
ставительного органа муниципального образования.

Приведенные полномочия принадлежат главе муници­пального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет — представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен на­селению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой, по Закону о местном самоуправлении 2003 г., реализован принцип раз­деления властей.