Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется

зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления — это система гори­зонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н.э. В на­стоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления — со­временная зарубежная система местного самоуправления, воз­никшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децен­трализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии раз­личных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип intervires, от лат. —действо­вать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципаль­ные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью фи­нансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления — это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизо­ванного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления; 3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной

власти, а в других — представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. — действовать с превыше­нием полномочий), воплотившийся в правиле негативного регу­лирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контро­лирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т.п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного само­управления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней вла­сти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяет­ся на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в со­ответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоя­щие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный над­зор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.); 2) задачи, делеги­рованные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функ­ции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, 146

КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправ­ления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. «Сильный мэр — слабый совет»: избрание мэра осущест­
вляется непосредственно населением, что предопределяет его
более широкие полномочия по отношению к представитель­
ному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно
решает многие вопросы местного значения и обладает правом
отлагательного вето на решение совета.

2. «Сильный совет — слабый мэр»: избрание мэра проис­
ходит из числа депутатов представительного органа местного
самоуправления, что определяет ограничение полномочий
мэра (особенно по координации деятельности органов местно­
го самоуправления). В данной форме за мэром в основном за­
крепляются представительские и оперативно-исполнительные
функции. Совет в данном случае обладает большим объемом
прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых во­
просах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. «Совет — управляющий»: население муниципального
образования избирает представительный орган, который из
своего состава избирает председателя — мэра и назначает главу
исполнительно-распорядительного органа — управляющего
(менеджера). Отношения совета с управляющим определяются
договором (контрактом). Как правило, управляющему предо­
ставляются достаточно большие полномочия в формировании
местной администрации и определении основных направлений
ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в стра­
нах с англосаксонской моделью местного самоуправления.
По мнению многих исследователей, данная форма отражает
стремление к «очищению» городской политики, к устранению
коррупции и авторитарного правления, так как управляющий
представляет собой политически нейтральную фигуру, про­
фессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем
недостатком данной формы является невозможность населения
влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных
лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо
отделом местного исполнительного органа. В данной модели
не предусматривается наличие высшего должностного лица.

Недостатком этой организационной формы может быть лоб­бирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют раз­личные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распростране­ние такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет — управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда фак­торов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономиче­ских возможностей, политических интересов и т.п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

1. Усиление исполнительной власти местного самоуправ­
ления за счет представительной системы (например, за испол­
нительными органами закрепляется больший объем властных
полномочий, представительные органы передают часть своих
функций представительным органам). Это вызывает, с одной
стороны, рост влияния бюрократии, а с другой — рост про­
фессионализма в муниципальном управлении.

2. Возникновение проблемы формирования прочной
финансово-экономической базы местного самоуправления,
несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою соб­
ственность (земельную и иную), а органы местной власти
активно стимулируют предпринимательские структуры и ши­
роко используют в своей работе такие экономические рычаги,
как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными
фирмами и т.п.

3. Изменение функций органов местного самоуправления:

а) появляются новые функции, потребности в осуществлении
которых раньше не было (например, экологические функции);

б) часть функций органов местного самоуправления передается

общественным объединениям и частным компаниям (напри­мер, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустрой­ство территории); в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями; г) сужается роль местных органов власти в ре­шении социальных вопросов.

4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления»,
когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не
предназначены и кто за них не платит. Например, жители при­
городных районов пользуются практически в полном объеме
всеми благами города.

5. Видоизменение территории местного самоуправления:
разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселе­
ний.

6. Активное осуществление межмуниципального сотрудни­
чества, объединение усилий муниципалитетов при решении
совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствова­нию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разра­ботчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов пере­дового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компе­тенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России за­конодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет — управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Тема 10. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ