Право частной собственности на земельные участки в границах населенных пунктов

Законодательная дефиниция права собственности впервые была сформулирована в ст. 262 ч. 1 т. Х Свода законов Российской империи, введенного в действие в 1835 г. Право собственности тогда понималось как право «исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться оным (имуществом) вечно и потомственно».

В свою очередь, право собственности на землю определялось как право «на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах ее находящиеся, и, словом, на все ее принадлежности».[118] Впоследствии правовое регулирование отношений частной собственности на земельные участки пережило ряд взлетов и падений. После октябрьской революции большевистская партия весь период существования СССР придерживалась по этому вопросу воззрений К. Маркса, писавшего, что «земельная собственность отличается от остальных видов собственности тем, что на известном уровне развития она представляется излишней и вредной, даже с точки зрения капиталистического способа производства».[119]

В настоящий момент существует множество теоретических исследований собственности как экономической категории и права собственности. Мы разделяем высказанную в научной литературе позицию о том, что право собственности – это нормативно закрепленная и реализованная идея свободы человека и справедливости в сфере распределения и присвоения материальных благ с целью достижения общественного порядка на основе учета различных интересов людей, их согласия и компромиссов.[120]

Право частной собственности на земельные участки можно рассматривать в объективном смысле как правовой институт и как субъективное право. Право частной собственности на земельные участки в объективном смысле представляет собой комплексный (межотраслевой) институт права, содержащий нормы, определяющие границы возможных действий физических и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, которые на основании закона не ограничены и не изъяты из гражданского оборота. Субъективное право частной собственности на земельные участки - это установленная объективным правом возможность субъектов земельных отношений свободно владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Представляется, что глубокое рассмотрение содержания межотраслевого института частной собственности на земельные участки требует уделить первоочередное внимание конституционно-правовым нормам. Согласно ст. 36 Конституции России, граждане и их объединения наделены правом иметь землю в частной собственности. При этом к гражданам России как субъектам права частной собственности на земельные участки не предъявляются специальные требования. Очевидно, что в полной мере реализовать данное конституционное право граждане РФ могут по дости­жении восемнадцатилетнего возраста (кроме специально оговоренных в ГК РФ случаев).

Наряду с гражданами в качестве субъектов права частной собственности на земельные участки могут выступать их объединения (юридические лица). Подобный вывод часто ставится под сомнение. Так, В.К. Андреев полагает, что «юридическое нормирование отношений, складывающихся в сфере экономической деятельности, осуществляется с помощью различного законодательства, кодексов. Конституция РФ, определяя права и свободы человека и гражданина, не затрагивает права и обязанности юридических лиц. Соответственно право частной собственности юридических лиц конституционными нормами не урегулировано. Такой вывод можно сделать уже из одного названия главы 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина».[121]

С таким выводом невозможно согласиться даже при буквальном прочтении текста ст.36 Конституции РФ. Более того, Конституционный Суд РФ выделяет два признака юридического лица как объединения граждан в смысле, приемлемом для толкования ст. 36 Конституции РФ. Во-первых, в основе возникновения данных юридических лиц должно быть волеизъявление граждан – физических лиц, а не публичных образований (органов государственной власти, местного самоуправления), т.е. учредителями юридического лица должны быть либо граждане, либо юридические лица, созданные гражданами. Во-вторых, целью создания таких юридических лиц является совместная реализация гражданами своих экономических конституционных прав.[122]

Указание на реализацию гражданами именно экономических прав посредством создания юридического лица не означает, что некоммерческие юридические лица, созданные для реализации политических и социальных прав, не могут обращаться в Конституционный Суд РФ или быть включены в число субъектов права частной собственности на земельные участки. Как писал Ю.Б. Фогельсон, «Конституция, как мы видим, прямо говорит о наличии непредпринимательской, а экономической деятельности, которая направлена на реализацию имущественных интересов, но не на извлечение прибыли. Именно таковой является деятельность некоммерческих юридических лиц».[123]

Таким образом, закрепление объединений граждан в ч. 1 ст. 36 Конституции России как субъекта права частной собственности на земельные участки подразумевает существование специальных субъектов права, учрежденных гражданами для достижения своих конституционных прав и интересов посредством экономической деятельности в организационно-правовой форме юридического лица. Анализ видов субъектов конституционного права частной собственности на земельные участки позволяет сформулировать их определение. Субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки – это физические лица, включая граждан России, иностранных граждан, апатридов и бипатридов, и учрежденные ими для осуществления своих конституционных прав и интересов в сфере экономической деятельности специальные субъекты права в организационно-правовой форме юридического лица либо индивидуального предпринимателя.[124]

На земельной правосубъектности иностранных граждан (юридических лиц), апатридов и бипатридов следует остановиться подробнее. Дело в том, что в ходе земельной реформы долго отсутствовало четкое правовое регулирование возможности иностранныхграждан и юридических лиц, апатридов приобретать земельные участки в собственность. Так, в Законе «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. (ст. 4). Действующая тогда Конституция РСФСР 1978 года с (изменениями и дополнениями, внесенными в нее 10 декабря 1992 г.), об этом просто умалчивала, что было равносильно запрету права собственности на землю в России иностранцев. В ЗК РСФСР 1991 г содержалось указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7).

Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г. уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая брешь в запрещении им иметь земельный участок в собственности была пробита Президентом РФ, причем косвенным путем, используя приватизационное законодательство. Так, через приватизацию объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании Указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность.

ЗК РФ окончательно решил данный вопрос. Теперь указанные категории граждан вправе получить земельный участок в собственность, однако их права на его получение носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с законом «О государственной границе РФ». До установления Президентом Российской Федерации указанного перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п.5 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ).

Однако неясно, что следует понимать под «приграничными территориями» - территории всех субъектов РФ, имеющих выход к государственной границе (а их 36 из 83)? Территории приграничных муниципальных образований? Полосу шириной несколько километров вдоль государственной границы? В последнем смысле представляет интерес зарубежный опыт. Так, например, в Перу для иностранцев установлен запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км.[125]

В условиях пробельности законодательства, ответ на этот вопрос вынуждена давать судебная практика. Так, ЗАО «Минерал Кнауф» в 2000 г. были предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования. На основании статьи 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ ЗАО «Минерал Кнауф» обратилось с заявлением в Администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки. Постановлением Главы Администрации и муниципального образования г. Ахтубинск и Ахтубинского района от 18 октября 2002 г. № 1405 акционерному обществу было отказано в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п.3 ст. 15 ЗК РФ не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях.

Согласно Устава ЗАО «Минерал Кнауф», иностранный инвестор - фирма «Кнауф Интернациональ ГМБХ» (Германия) имеет долю в уставном капитале акционерного общества в размере 66,6% (пункт 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории Российской Федерации. На основании Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» (в редакции Федерального Закона от 29.11.1996 г. № 148-ФЗ); письма Пограничной Службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления в/ч 2449 № 1/24 от 08.01.02 г., ст.1 Постановления Главы Администрации Астраханской области от 26.06.98 г. № 264 «Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий» вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория. Руководствуясь указанными нормативными актами, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения.[126] В этой связи интересно то, что субъект РФ принял участие в определении приграничной территории, на основании чего иностранному юридическому лицу было отказано в приобретении права частной собственности на земельный участок.

Во-вторых, в собственность иностранным гражданам и юридическим лицам не предоставляются земли на иных (кроме пограничных) территориях, установленных особо федеральными законами. В-третьих, согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ, иностранным гражданам и юридическим лицам земельные участки из состава земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за плату. В-четвертых, согласно ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Решив вопрос о собственности на землю апатридов и иностранных граждан (юридических лиц), ЗК РФ оставил без ответа вопрос о возможности приобретения права частной собственности на землю бипатридами. Проблема заключается в том, что данные лица являются как гражданами РФ (и вправе приобретать любые находящиеся в обороте земельные участки), и одновременно, иностранными гражданами, возможность приобретения которыми участков в собственность носит ограниченный характер. Какому бы из двух указанных статусов мы бы не отдали предпочтение, такая позиция будет уязвима для критики. Поэтому, представляется, что ЗК РФ требует дополнения отдельной нормой, определяющей правовое положение бипатридов.

Между тем, конституционность норм ЗК РФ в части возможностей иностранных граждан и юридических лиц приобретать в собственность земельные участки вызывает ряд сомнений. Действительно, Конституция РФ закрепляет большинство субъективных прав, как за гражданами РФ, так и за апатридами и иностранными гражданами. В таких случаях в Конституции РФ используется термин «каждый». В России каждый, находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в собственности (ст. 35) и т.д. Это означает, что субъектом этих прав являются все лица, находящиеся в границах России, неза­висимо от пола, гражданства, национальности и т.д.

Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется «национальный режим», т.е. уравнение в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов). Однако ряд субъективных прав предоставляется только гражданам России, например, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32), граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31) и т.д. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения (т.е. юридические лица) вправе иметь в частной собственности землю. На наш взгляд, если данное право принадлежало бы апатридам и иностранным гражданам, в указанной статье Конституции Российской Федерации использовался бы термин «каждый».

Указанная неопределенность стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, окончательно поставившем точку в данном вопросе в результате рассмотрения дела о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем нормы Земельного кодекса РФ по своему содержанию, а также Земельный кодекс РФ в целом – по порядку принятия. Заявитель полагал, что ряд норм Земельного кодекса РФ (в частности, п.3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п.5 ст. 35 и т.д.) по своему содержанию противоречат статьям 2,4 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 36 (часть 1) и 67 (часть 1) Конституции РФ. В обоснование были приведены следующие доводы.

Земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции Российской Федерации следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета России. Кроме того, Мурманская областная Дума просила признать ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции по порядку принятия (не было учтено мнение субъектов РФ).

В своем решении Конституционный Суд признал оспариваемые статьи Земельного кодекса РФ, а также порядок его принятия не противоречащими Конституции России. В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства в осуществлении права землепользования (например, в части запрета приобретать земельные участки в приграничных территориях). По мнению Конституционного Суда, этого достаточно для обеспечения суверенных прав РФ на все ее природные богатства и ресурсы, а также позволяет гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом.[127]

Данное постановление Конституционного Суда РФ, надеемся, еще не раз будет в центре внимания научной общественности. Нам же хотелось бы отметить только два обстоятельства. Во-первых, судья Конституционного Суда М.В. Баглай, принимавший участие в рассмотрении данного дела, несколько лет назад в своем учебнике писал: «Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в Российской Федерации право частной собственности относится к категории прав человека, а право частной собственности на землю – только прав граждан)…».[128] Поскольку особого мнения по данному постановлению никем из судей высказано не было, то получается, что всего за несколько лет позиция уважаемого ученого изменилась прямо на противоположную.

Во-вторых, приведенное решение Конституционного Суда РФ заслуживает критики и не соответствует Конституции России. На наш взгляд, ч. 1 ст. 36 Конституции РФ носит правоограничительный характер, то есть сужает (до граждан РФ) круг лиц, имеющих право на приобретение земельных участков в собственность, исключая из него иностранцев и апатридов. В противном случае данная статья дублировала бы ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающую возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а также ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающую право каждого иметь имущество в частной собственности. В своем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством России. Этот приоритет, по мнению Суда, заключается в введении законодателем некоторых ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений. Таким образом, Конституционный Суд РФ узаконил возможность нахождения земельных участков на праве частной собственности у лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации.

Конституционный Суд в принимаемых постановлениях нередко в обосновании своих правовых позиций толкует нормы Конституции, исходя из исторических условий ее принятия,[129] используя в этих целях стенограммы заседаний Конституционного совещания.[130] Текст стенограммы Конституционного совещания в части, касающейся обсуждения ст. 36 Конституции РФ, не оставляет сомнения в правильности исключения иностранной собственности на землю, поскольку, как известно, вопрос о возможности иностранных граждан иметь в частной собственности земельные участки особо остро стоял перед принятием Конституции РФ в 1993 г. Поэтому для абсолютного большинства населения, исходя из смысла ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, однозначно следовало, что иностранные граждане не имеют конституционного права частной собственности на земельные участки. В противном случае вполне вероятно, что исход всенародного референдума мог быть совсем иным.

Таким образом, принимая данное решение, Конституционный Суд РФ не толковал норму, а, по сути, создал новую норму Конституции РФ, с чем трудно согласиться. Наделение иностранных граждан правом иметь в частной собственности земельные участки в совокупности с правом избираться и быть избранным в органы местного самоуправления создает благоприятную почву для их компактного проживания в России, что представляется небезопасным для суверенитета и территориальной целостности России в свете острого демографического кризиса и сокращения населения страны.[131]

Более того, при рассмотрении данной проблемы в контексте увеличения агрессивности блока НАТО и его постоянных попыток вмешательства в дела суверенных независимых государств (Югославия, Ирак и другие), тенденция к увеличению количества земель иностранцев в России может привести к появлению локальных конфликтов между россиянами и иностранными гражданами, что может послужить поводом к иностранному вмешательству в дела России. Особенно опасным такой вариант представляется для Калининградской области, Хабаровского края и ряда иных приграничных субъектов РФ. Устранение же данной опасности теперь представляется затруднительным, поскольку в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного зако­на от 12 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Кон­ституционного Суда РФ окончательно, не под­лежит обжалованию и вступает в силу после его провозглашения.

Выявив круг субъектов права частной собственности на земельные участки, обратим внимание и на объект, по поводу которого у них возникают предусмотренные Конституцией РФ права и обязанности. Им является земельный участок. Это утверждение нуждается в специальном исследовании и аргументации. Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ объектом права частной собственности является земля. Под термином «земля» в Конституции РФ подразумевается земная кора, расположенная над недрами на глубину ее почвенного слоя в границах Российской Федерации, используемая в качестве природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества.

К сожалению, употребление термина «земля» в Конституции РФ, равно как и термина «объединение» не отвечает требованию системности, поскольку в ч. 1 ст. 9 говорится о «земле» как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а в ч. 2 – уже как об объекте права частной собственности. В практике Конституционного Суда РФ «земля» также толкуется как особого рода товар, недвижимость,[132] и одновременно как публичное достояние многонационального народа России.[133]

Очевидно, что объем этих понятий неодинаков, поскольку земля в контексте данного нами определения, несомненно, является публичным достоянием народа России, однако нахождение всей земли России в частной собственности противоречило бы основным конституционным правам человека и гражданина. Поэтому в частной собственности может находиться только часть земельного фонда Российской Федерации или, другими словами, земельный участок. Понятия «земля Российской Федерации» и «земельные участки на территории РФ» соотносятся как целое и часть. Несмотря на то, что земельный участок – часть земли, он наследует от родового объекта основные свойства, не переставая быть природным объектом и ресурсом.

В этом смысле выглядят не логично наименования глав 3,5 ЗК РФ «Собственность на землю» и «Возникновение прав на землю», равно как и наименования ряда входящих в их состав статей (основания возникновения прав на землю», «собственность на землю граждан и юридических лиц» и т.д.). Аналогичные неудачные наименования глав и статей мы встречаем в ГК РФ (например, глава 17 называется «Право собственности и другие вещные права на землю»). При этом непосредственно в соответствующих статьях речь идет не о правах на «землю», а о правах на «земельные участки». Мы считаем необходимым привести такие наименования глав и статей ГК РФ и ЗК РФ в соответствие с их содержанием, заменив «землю» на «земельный участок». Напротив, наименование главы 2 ЗК РФ «Охрана земель» как раз отвечает своему содержанию, будучи посвящена не охране «земельных участков», а именно «земель» как природного объекта и природного ресурса.

Под земельным участком ст.11.1 ЗК РФ понимает «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». Данное определение вполне корреспондирует ст.261 ГК РФ, согласно которой если «иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц».

Эта конструкция корреспондирует учению римских юристов, по которому право собственности на землю простирается вглубь под поверхностью и вверх над нею до бесконечности. Однако, как отмечал еще И.А. Покровский, логическим последствием этого воззрения было бы то, что собственник земельного участка может воспрепятствовать проведению тоннеля, проложению газо- или водопроводных труб и других подобных сооружений под его участком на какой угодно глубине, проведению телеграфных или телефонных проволок на какой угодно высоте. Но такое положение несовместимо с самыми разнообразными интересами современного благоустройства.[134]

Именно по этой причине ст. 19 Закона РФ «О недрах» устанавливает, что собственники земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, что особо актуально для сельских населенных пунктов. Таким образом, приведенный закон устанавливает пределы реализации частным собственником своих правомочий.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что объектами земельных отношений, помимо земли и земельных участков, являются части земельных участков (п.1 ст.6). Вопрос о возможности частей земельных участков быть объектом земельных отношений является предметом острых научных дискуссий. Так, некоторые авторы считают такой подход обоснованным, мотивируя это практикой существования и использование данного объекта.[135] Такая позиция вызывает ряд возражений, поскольку согласно ст.128 ГК РФ, «к объектам гражданских прав относятся вещи…», а не «вещи и их части», что весьма показательно. Поэтому, на наш взгляд, часть земельного участка не может быть объектом правоотношения, поскольку в случае разделения участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» сделка будет зарегистрирована только после проведения межевания и постановки земельного участка на кадастровый учет.Как отмечали К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец, «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров. То же происходит и с земельным участком: при разделе его на местности получатся те же земельные участки, но меньших размеров, в своей совокупности равные площади разделенного участка».[136]

Индивидуализация земельного участка происходит посредством проведения межевания и государственного кадастрового учета. Следовательно, собственник земельного участка до заключения договора (аренды, ренты и т.д.) обязан индивидуализировать «часть» участка с присвоением ему кадастрового номера. Соответственно, в договоре аренды или любом другом в качестве предмета договора будет указан земельный участок, индивидуализированный на местности. Более того, ЗК РФ упоминает в ряде статей «часть земельного участка», однако соответствующей нормы-дефиниции не содержит, в то время как определение земельного участка дано в ст.11.1 ЗК РФ.

В контексте ст. 36 Конституции РФ под объектом права частной собственности следует понимать земельный участок, находящийся на территории России, индивидуализированный посредством проведения межевания и кадастрового учета, прошедший государственную регистрацию, не изъятый и не ограниченный в обороте. Поскольку «земля» не может являться объектом права частной собственности, в ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции целесообразно заменить термин «земля» на термин «земельные участки».

Право частной собственности на земельные участки в границах городских и сельских населенных пунктов может приобретаться в силу разных гражданско-правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется необходимым различать термины «приобретение» и «возникновение» права частной собственности на земельные участки. Когда мы говорим о возникновении права собственности, речь идет о появлении права собственности у государства. Например, в ст. 17 ЗК РФ указано, что в федеральной собственности находятся земельные участки, право собственности на которые возникло у Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю. Приобретение земельного участка означает появление права собственности у государства или иных субъектов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 8 ГК РФ). На возможность приобретения Российской Федерацией земельных участков по гражданско-правовым основаниям указывает ст. 17 ЗК РФ. Аналогичный термин используется и в других статьях ЗК РФ, например, когда речь идет о праве граждан – владельцев и пользователей земельных участков приобрести их в частную собственность.

Наряду с термином «приобретение» земельных участков, законодатель использует понятия «предоставление» и «передача» земельных участков. Как отмечалось в научной литературе, термин «приобретение земельных участков» употребляется в отношении права собственности; «предоставление земельных участков» обозначает их отчуждение из государственной или муниципальной в частную собственность; «передача земельных участков» характеризует правоотношения по разграничению государственной собственности на землю.[137] При этом законодатель не всегда последовательно осуществляет данное терминологическое разграничение, употребляя также термины «приватизация» и «переоформление» земельных участков.

Данная законодательная терминологическая путаница наложила свой отпечаток и на научные исследования. Так, А.З. Зиннатуллин предлагает под «приобретением права частной соб­ственности на земельные участки» понимать «право­мерные действия субъектов права частной собственности в отноше­нии земельного участка, являющегося оборотоспособным недвижи­мым имуществом, в результате которых возникает право собственно­сти на данный земельный участок».[138] Однако данный подход не вполне соответствует действующему законодательству, предусматривающему возможность приобретения земельных участков в частную собственность из публичной собственности в соответствии с гражданско-правовыми процедурами, ибо органы публичной власти являются и субъектами гражданских правоотношений.[139]

В настоящий момент наиболее распространенными основаниями приобретения земельных участков в частную собственность являются, во-первых, договора и иные сделки, а, во-вторых, акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

Последняя группа оснований иногда называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на земельные участки, поскольку при данном способе приобретения права частной собственности одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю. Таким компетентным органом может быть орган местного самоуправления в случае предоставления муниципальных (или государственных неразграниченных) земельных участков, орган государственной власти субъекта РФ (если участок в собственности субъекта РФ) или орган государственной власти Российской Федерации (если соответствующий земельный участок находится в федеральной собственности).

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в следующем. При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земельного участка осуществляется по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. Граждане и юридические лица – арендаторы государственных или муниципальных земель, имеют аналогичные землепользователям права. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) – обязательно и за плату.

Исходя из целей нашего исследования, наиболее интересными представляются две разновидности административно-правового порядка приобретения права собственности на землю в границах населенных пунктов: переоформление права землепользования (землевладения) участком, в том числе прав на земельный участок под приватизированным объектом недвижимости (например, офисом или предприятием); предоставление впервые земельного участка гражданам и юридическим лицам. Рассмотрим данные основания.

Переоформление бесплатно в собственность земельного участка, ранее предоставленного гражданину на правах постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного или гаражного строительства. Данное основание берет свое начало в 90-е годы XX века с самого начала земельной реформы. Современное состояние данной процедуры обусловлено вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получивший в СМИ громкое название «закон о дачной амнистии».

Сама концепция данного закона выглядит весьма привлекательно. Действительно, если ранее граждане должны были производить за свой счет межевание, ставить земельный участок на кадастровый учет, собирать значительное количество различных справок и согласований, обращаться в орган местного самоуправления за получением решения о предоставлении земельного участка в собственность, и лишь затем передавать все документы на государственную регистрацию, то после вступления в силу данного закона процедура как бы и вправду упростилась. Точнее говоря, из нее было удалено наиболее бюрократизированное и нередко коррумпированное звено, связанное с получением решения органа местного самоуправления на переход земельного участка в частную собственность граждан.

Не вызывает никаких сомнений, что для тысяч граждан, у которых земельные участки находятся на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения (фактического пользования, или даже случаев, когда вид прав на участок трудно определить), и которым земельные участки были предоставлены много лет назад для ведения личного подсобного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, данный закон значительно облегчил и упростил процедуры приватизации таких участков.

Но поскольку данный закон был назван «законом о дачной амнистии», не менее интересно посмотреть, насколько он упростил процедуру приватизации собственно садоводам, огородникам и дачникам. Однако при такой постановке вопроса и внимательном изучении закона выясняется, что для оптимизма и благодарности его разработчикам нет ни малейших оснований. Для того, чтобы подробно разобраться в данной вопросе, обратимся к динамике дачного движения, продолжающегося вот уже более 50 лет.

Так, уже в Постановлении Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 г. «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» предписывалось Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и советам профсоюзов «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков». Был установлен и порядок создания таких садоводческих товариществ. Упомянутые выше органы власти должны были отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки для этих целей, а уже правление такого садоводческого товарищества по решению администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюза выделяло членам товарищества такие участки размером до 6 соток. Тогда же был утвержден и первый Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих.

Аналогичная ситуация складывалась и с огородничеством. Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. «О коллективном огородничестве рабочих и служащих», отвод и закрепление земельных участков для данных целей осуществлялся «за предприятиями, учреждениями и организациями на срок до пяти лет». В соответствии с Примерным Уставом дачно-строительного кооператива (утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г.), кооператив имел право «получать в бессрочное пользование земельные участки для возведения на них дач и служебно-хозяйственных строений».

Беглый анализ вышеприведенных документов, с которых начиналось дачное (садоводческое, огородническое) движение свидетельствует о том, что гражданам никаких документов на участок непосредственно не выдавалось, а землепользователем считалось товарищество (кооператив), имевшие статус юридического лица. Отметим для себя это важное обстоятельство.

Ничего нового не внес в установленный ранее порядок Земельный кодекс РСФСР 1970 г. Согласно ст.ст.74-78, земельные участки для садоводства предоставлялись «предприятиям, организациям и учреждениям», а не персонально гражданам, являющимся членами садоводческих товариществ.

Серьезные изменения в правовое положение садоводов, огородников и дачников внесла земельная реформа и ее первые нормативно правовые акты. Например, ст.66 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. уже предусматривала, что земельные участки для коллективного садоводства и огородничества предоставляются местными Советами в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в собственности самих садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ. Данная статья благополучно действовала вплоть до вступления в силу Земельного кодекса РФ 2001 г.

Таким образом, до 1991 г. земельные участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товариществам на праве постоянного бессрочного пользования, а права самих граждан на земельные участки никак не фиксировались, и правоустанавливающие документы на такие участки им не выдавались. В период с 1991 г. по 1998 г. при создании садоводческих, огороднических и дачных объединений, земельные участки предоставлялись гражданам сразу в собственность, а не на иных правах.

В 1998 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – Закон о садоводах). Как следовало из п.4 ст.14 данного закона, после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, земельный участок ему бесплатно предоставлялся первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставлялись земельные участки в собственность или на ином вещном праве. Земли общего пользования предоставлялись данному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность либо на ином вещном праве.

Обратим особое внимание на тот факт, что с 1998 по 2001 г. при создании садоводческого (дачного, огороднического) некоммерческого объединения, земельные участки его членам могли предоставляться как на праве собственности, так и на «ином вещном праве». В ст. 216 ГК РФ насчет «иных» вещных прав на землю есть вполне определенная норма: под таковыми следует понимать право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. Следовательно, в этот временной период предоставление гражданину – садоводу (дачнику) земельного участка, например, на праве постоянного (бессрочного) пользования (том самом «ином» вещном праве) четко фиксировалось в правоустанавливающих документах, либо должно было быть зафиксировано (с 31 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст.4 которого устанавливала обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, включая землю).

В октябре 2001 г. вступил в силу Земельный кодекс РФ, который в ст.ст.20,21 однозначно запретил предоставление гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения. Исходя из вышеприведенной динамики формирования законодательства о садовых, огородных и дачных земельных участках, вновь вернемся к положениям закона «о дачной амнистии».

Данный закон четко делит все упомянутые категории граждан на две группы. В первую группу входят граждане, которым непосредственно предоставлялись земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, либо «если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права». Для таких граждан и правда установлен льготный порядок регистрации права собственности на такие участки без участия местной администрации и ее решений. Применительно к садоводам, огородникам и дачникам, как мы показали выше, данная процедура распространяется лишь на тех, кому земельные участки были предоставлены в период с 1998 по 2001 годы, причем не на праве собственности, а на «ином» вещном праве. Количество таких граждан весьма незначительно.

Во вторую группу входит подавляющее большинство садоводов, огородников и дачников, на которых данная процедура по «упрощению» процедуры приватизации их участков никак не распространяется. Это прямо предусмотрено п.4 ст.28 Закона о садоводах, в которую закон «о дачной амнистии» внес изменения. Таким образом, для подавляющего большинства граждан в их «хождениях по мукам» ничего не изменилось. Однако логично предположить, что внесение изменений в ст.28 Закона о садоводах преследовало цель хоть в чем-то облегчить для граждан процедуру приватизации их участков. Данное предположение однако не подтверждается при текстуальном сравнении старой и новой редакции данной статьи.

В утратившей силу редакции ст.28 Закона о садоводах речь шла об организации работы комиссии садоводческого (дачного, огороднического) объединения по сбору заявлений граждан о приватизации их участков, указывалось, какие документы орган местного самоуправления вправе потребовать от такого объединения для принятия решения о предоставлении гражданам – членам такого объединения земельных участков на праве собственности. Например, органы местного самоуправления могли потребовать у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения протокол общего собрания его членов (собрания уполномоченных), список членов такого объединения, их заявления, паспортные данные, копию решения об отводе земель (государственный акт или свидетельство), копию устава такого объединения, проект организации и застройки территории с внесенными уточнениями и промерами границ. Срок принятия органом местного самоуправления таких решений был установлен в один месяц.

Новая редакция ст.28 Закона о садоводах перечисляет другой набор документов, частично совпадающий с существовавшим ранее. Однако совершенно невозможно придти к выводу о том, что для граждан некоторое изменение перечня документов, прилагаемое к заявлению о приватизации, означает реальное упрощение процедуры приватизации их земельных участков. Единственным «упрощением» можно считать сокращение срока принятия решения органом местного самоуправления с одного месяца до двух недель, но даже эта мера и без того предусмотрена Земельным кодексом РФ.

На наш взгляд, приведенный выше п.4 ст.28 Закона о садоводах в новой редакции разрушает весь замысел «упрощенной процедуры» приватизации дачных, садовых и огородных земельных участков. В случае внесения изменений в данную статью и признании его утратившим силу, замысел законодателя об «упрощении» сразу же приобретает законченные черты. В этом случае, все граждане – садоводы, огородники и дачники, не зависимо от сроков появления у них участков получают равные права, а орган местного самоуправления теряет все рычаги «усмотрения» при принятии решения о приватизации. На сегодняшний же день восхваляемая СМИ процедура «упрощенки» является для большинства граждан не более чем пустой декларацией.

Нередко для описания рассматриваемой процедуры используется термин «приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Однако, как отмечалось рядом авторов, в соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией является такая передача имущества, которая производится по законам о приватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о «приватизации» юридически неточно. Приводится и аналогичный пример периода начала аграрной реформы, когда производилась фактически приватизация земель колхозов и совхозов, однако законы того времени о приватизации на этот процесс не распространялись, в связи с чем, он регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных предприятий.[140]

Между тем, на наш взгляд, действующее законодательство рассматривало (и рассматривает) приватизацию в двух аспектах: во-первых, как действительно приватизацию государственного и муниципального имущества (например, предприятий) в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», и, во-вторых, как приватизацию земельных участков и жилых помещений гражданами в соответствии с ЗК РФ, ЖК РФ и иными федеральными законами. При этом обратим внимание, что ст. 33 ЗК РФ определяет предельные размеры земельных участков при их предоставлении. Следовательно, при переоформлении земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Именно к такому выводу пришел Конституционный Суд РФ, сформулировав свою правовую позицию по одному из самых массовых нарушений земельных прав граждан. Суть проблемы заключается в том, что органы публичной власти в большинстве случаев до сих пор склонны считать, будто размер приватизируемого участка ограничен установленными предельными (максимальными) размерами, указанными в ст. 33 ЗК РФ.

Непосредственно же суть запроса в Конституционный Суд РФ заключалась в следующем.[141] Гражданка Т.В. Близинская, проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. Решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 года за Т.В. Близинской было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 года в удовлетворении ее требований отказал, сославшись, в том числе, на Закон города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве».

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т.В. Близинская оспаривала конституционность ч.2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. от 29 сентября 1999 г.). На основании содержащейся в ней нормы, как утверждалось в жалобе, была «реквизирована» часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям статьи 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом, и статьи 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.

Как отметил Конституционный Суд РФ, ч.2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.

В результате рассмотрения данной жалобы, Конституционный Суд РФ признал положение части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3). Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих категорий дел. Однако, несмотря на ясную и давно изложенную позицию Конституционного Суда РФ по данному вопросу, законодатель до сих пор не внес в ЗК РФ необходимых изменений. На наш взгляд, ст.33 ЗК РФ нуждается в дополнении: «4. Предусмотренные настоящей статьей нормы предоставления земельных участков не распространяются на случаи приобретения гражданами в собственность земельных участков, ранее предоставленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. В указанных случаях земельный участок приобретается гражданином в собственность бесплатно независимо от занимаемой площади в границах фактически сложившегося землепользования».

Не смотря на ряд более или менее удачных новелл, ЗК РФ и иные федеральные нормативно-правовые акты оставили без разрешения ряд дискуссионных вопросов земельной реформы в России конца XX – начала XXI века. Одной из таких насущных проблем является возможность приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности.

Под приобретательной давностью понимается возможность гражданина или юридического лица, не являющегося собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющего как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, либо движимым в течение пяти лет, претендовать на приобретение данного имущества в собственность. В научной литературе по данной проблеме высказаны принципиально разные мнения. Так, Н.А. Сыродоевне исключает возможность перехода прав на земельные участки в силу приобретательной давности.[142] В.П. Драчук отмечает, что «приобретательная давность является преимуществом садоводов и других владельцев земли перед иными собственниками в том смысле, что они длительное время, годами пользовались данным земельным участком без оформления прав на него».[143] Не менее категоричен и В. Казанцев: «институт приобретательной давности может распространяться и на земельные участки. По крайней мере, закон не делает для них никакой специальной оговорки».[144]

По мнению других авторов, приобретательная давность «не может служить основанием возникновения прав на земельный участок, т.е. гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником земельного участка, хотя и владеющее им как своим собственным недвижимым имуществом добросовестно, открыто и непрерывно, не приобретают права собственности на этот земельный участок, не зависимо от сроков владения».[145] Дискуссионность и практическая значимость данного вопроса обусловливает необходимость более глубокого теоретического исследования данной проблемы, учитывая стоимость земли и частоту возникновения таких споров именно в границах городских населенных пунктов, а не иных категорий земель.

Категория «добросовестность» неоднократно упоминается как в ГК РФ (ст. 6,10, 220, 234 и т.д.), так и в иных федеральных законах. При этом в отдельных случаях законодатель показывает содержание этой категории через ее противоположность – недобросовестность. Как отмечал Е. Богданов, анализ гражданского законодательства показывает, что под добросовестностью участников гражданских правоотношений «следует понимать субъективную сторону их поведения, т.е. когда они не знали и не могли знать о правах третьих лиц на соответствующее имущество или об иной своей неуправомоченности». Напротив, недобросовестными могут быть признаны «лишь граждане и организации, которые, совершая противоправное действие или бездействие, знали или должны были знать о характере этих действий и их последствиях».[146] Сходную позицию занимает и К.И. Скловский. Он полагает, что «наиболее строгое понимание добросовестности сводится к требованию непременного наличия у владельца основательной уверенности, что вещь принадлежит ему на праве собственности. Существует и более умеренное толкование добросовестности как убеждение приобретателя, что вещь получена им «без неправды», пусть и не в собственность, но таким образом, что позволяет осуществлять владение «как своим собственным».[147]

Таким образом, представляется, что под «добросовестностью» как условием приобретения права собственности на участок в силу приобретательной давности следует понимать отсутствие сведений владельца о принадлежности имущества другому лицу.[148] Другими словами, «добросовестность» проявляется в том, что давностный приобретатель в момент начала владения не только не знал, но и не мог знать о незаконности своего владения. В то же время, нельзя требовать от владельца постоянной настороженности и подозрительности, сомнений в правомерности своего владения. Владелец считается добросовестным, пока заинтересованным лицом (собственником) не будет доказано иное. При этом в роли собственника, на наш взгляд, выступает государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов, а само опровержение презумпции добросовестности осуществляется в судебном порядке. В развитие данной позиции было даже высказано предложение о необходимости введения двух разновидностей сроков приобретательной давности: для добросовестных и недобросовестных приобретателей.[149]

Однако возможность распространения признака «добросовестности» на приобретение земельных участков в силу приобретательной давности затруднительна по следующим причинам. Во-первых, как советское, так и российское земельное законодательство отрицает существование бесхозяйных земельных участков. В дореформенный период провозглашалось право исключительной государственной собственности на землю; в п. 2 ст. 214 ГК РФ сформулирована аналогичная норма: «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». При этом до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется, по общему правилу, органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Во-вторых, как по советскому, так и по российскому законодательству предусматривается административная (а по старому УК РСФСР предусматривалась даже уголовная) ответственность за самовольный захват земельного участка, т.е. за использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды. Следовательно, лицо не может владеть земельным участком добросовестно, поскольку завладело им в результате правонарушения. Более того, следует согласиться с Г.А. Волковым, отмечающим, что даже «истечение срока давности привлечения к уголовной ответственности или срока наложения административного взыскания не превращает владельца в добросовестного, поскольку самовольное занятие земельного участка происходит умышленно».[150]

Добавим к этому, что в данной ситуации всегда существует потенциальный или реальный собственник (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование), внесенный (подлежащий внесению после окончания процедуры разграничения прав на землю) в документы государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на землю.

Следует также обратить внимание на тот факт, что в дореформенный период предусматривалось два вида прав граждан и юридических лиц на земельные участки – постоянное и временное пользование. Право собственности на землю граждан и юридических лиц впервые было предусмотрено только Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе в РСФСР» и реально могло возникнуть только с 1 января 1991 г. Следовательно, именно с этого момента возникает возможность владения участком «как своим». При этом заметим, что течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со ст.ст. 301 и 305 ГК РФ, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям (п. 4 ст. 234 ГК РФ). Следовательно, только с 1 января 2009 г. истекли указанные выше сроки владения участком «как своим собственным».

Указанное толкование сроков отчасти уже получило признание в судебной практике. Так, ЗАО «Иркутскоргтехника» обратилось в арбитражный суд с иском о признании права собственности на земельные участки в силу приобретательнои давности. В обоснование своих требований акционерное общество ссылалось на то, что им на основании договора аренды с правом выкупа в октябре 1990 г. приобретен в собственность ряд объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках. Истец полагал, что поскольку он уже более 15 лет фактически владеет земельными участками, то в соответствии со ст. 234 ГК РФ у него возникло право собственности на них в силу приобретательной давности. Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

ФАС Восточно-Сибирского округа постановлением от 5 сентября 2006 г. № А19-45524/05-19-Ф01-4025/06-С2 оставил решение суда без изменения.

Решение об отказе в признании права собственности на земельные участки обоснованно мотивировано тем, что в период приватизации объектов недвижимости заявителем ни прежний владелец этих объектов, ни заявитель не могли быть собственниками земельных участков, на которых расположена недвижимость. Земельные участки находились исключительно в государственной собственности и предоставлялись собственникам расположенной на них недвижимости в пользование. Поэтому в связи с приобретением объектов недвижимости в собственность заявитель получил право пользования земельными участками на тех же условиях, которые имел его правопредшественник. Арбитражный суд первой инстанции, а также кассационная инстанция указали в судебных актах на следующее обстоятельство. Поскольку возможность приобретения земельных участков в частную собственность появилась только со вступлением в силу 1 января 1991 г. Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», то течение срока приобретательной давности в рассматриваемом случае следует исчислять по истечении трехлетнего срока исковой давности, т.е. с 1 января 1994 г.[151]

Необходимо отметить противоречивое рассмотрение в судебной практике ряда достаточно однотипных дел о приобретении права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности. Так, 3 апреля 2002 г. Краснооктябрьским районным судом города Волгограда было рассмотрено дело по заявлению гражданки Г. об установлении факта владения строением на праве собственности и установлении факта приобретения права собственности на земельный участок за давностью владения (в результате пожара в 1984 г. правоустанавливающие документы были утрачены).

Интересующие нас требования о приобретении права собственности на земельный участок были удовлетворены по следующим основаниям. Г. с 1953 г., не являясь собственником земельного участка, добросовестно, открыто и непрерывно пользовалась земельным участком как своим собственным (курсив наш – А.А.), используя данный участок на нужды семьи для выращивания плодово-овощных культур. С 1953 г. уплачивался земельный налог, земля содержалась в надлежащем состоянии. В силу этих фактов суд пришел к выводу, что Г., добросовестно, открыто и непрерывно владея земельным участком как своим собственным, приобретает право собственности на него в силу приобретательной давности.

Однако представляется, что в данном случае решение суда о признании права собственности на земельный участок не соответствует законодательству. Действительно, согласно ст. 248 ГПК РСФСР суд должен был установить факты, имеющие юридическое значение при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов. Однако из факта установления права собственности на дом и права пользования земельным участком не следует правомерности признания права собственности на земельный участок. На наш взгляд, суд должен был ограничиться восстановлением утраченного права пользования земельным участком, предоставив заявителю впоследствии решать юридическую судьбу участка в соответствии с земельным законодательством – приватизирова