Глава 4. Теоретические проблемы градостроительного регулирования правового режима городских и сельских населенных пунктов

§ 1. Территориальное планирование: понятие и место в механизме градорегулирования

Под планированием обычно понимается «создание (формулирование) четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей».[338] Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов идут из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также выдающемуся художественному и техническому уровню градостроительства коренных жителей центральной и южной Америки.[339] Высокий уровень градостроительного планирования отмечался в Древней Греции и Риме.

После крушения Римской империи возрождение градостроительного планирования отмечается в период средних веков (Англия, законы 1388 г. и 1589 г.). Однако в этот период территориальное планирование развивалось крайне медленно, активизируясь лишь в исключительных случаях (например, по закону 1667 г. о восстановлении Лондона после пожара). Особо следует отметить появление во Франции в 1607 г. института «линий застройки», вдоль которых строились здания, причем эти линии отграничивали улицы, дороги и площади от застроенных кварталов. Впоследствии начали приниматься правила о застройке отдельных земельных участков в городах.[340]

С середины XIX в. в России и европейских государствах начинает формироваться уже современная практика городского территориального планирования. Так, в Германии планирование территории городов стало осуществляться с 1900 г., а во Франции вопросы планирования использования земель городов (аналогично действующим сейчас) были урегулированы в 1919 г.

Отсюда следует, что земельное законодательство начала ХХ века вносит существенные изменения в порядок установления правового режима земель, а территориальное планирование, охватив территорию городов, распространяется затем на территории целых стран.[341] Следствием этого явилось возложение обязанности на заинтересованных лиц получать разрешения на строительство, а также установление контроля специально уполномоченных органов за соблюдением таких правил. Специальные разрешения стали требоваться на строительство в городах экологически вредных производств.[342]

Заложенные в России в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены, и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению Д.Г. Донцова и Н.Г. Юшковой, причина этого заключалась в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в Российской Федерации не было полноценных законов по организации территории и градостроительству.[343]

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений прав собственников (равно как и пользователей, владельцев, арендаторов) земельных участков. Данные попытки были предприняты в законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г., а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., ГрадК РФ 2004 г., градостроительных уставах (кодексах) и иных законах субъектов Российской Федерации, а также многочисленных муниципальных правовых актах.

Возникшее в начале 90-х годов XX в. концептуально новое градостроительное планирование развития территорий (на уровне РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных населенных пунктов) органично занимает особое место в системе государственного планирования и прогнозирования, концептуальные положения которого определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

В настоящий момент выделяется три вида государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации: на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

В целях реализации положений данного закона приняты Концепции долгосрочного и среднесрочного развития Российской Федерации. Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) предусматривает в качестве одной из стратегических задач формирование градостроительной политики, направленной на создание нового облика российского города и села, архитектурной среды, комфортной для жизни людей, характеризующейся не только функциональными, утилитарными, но и эстетическими особенностями. Это предполагает, в частности, рациональное сочетание разнообразных типов строительства (многоэтажного и малоэтажного строительства), учет при застройке населенных пунктов принципов формирования их архитектурного облика, а также принципов сохранения исторического облика старых населенных пунктов.

Разработка документов территориального планирования всех уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального уровня) осуществляется в соответствии с базовыми направлениями социально-экономического развития страны, отражает эти задачи и определят механизм их реализации градостроительно-правовыми средствами. Исследуем этот аспект подробнее.

Необходимость появления института территориального планирования в системе правового регулирования градостроительной деятельности была осознана давно. При этом провозглашение Конституцией РФ цели построения рыночной экономики и правового государства нисколько не умаляет роль стратегического планирования, а напротив, требует его осуществления, но на совершенно иных, чем во времена СССР, методологических основах. Именно в результате территориального планирования уточняется назначение территорий путем установления зон планируемого размещения объектов, необходимых для исполнения предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий органов публичной власти всех уровней. При этом цели и задачи территориального планирования для каждого уровня публичной власти определяются их функцией в обеспечении устойчивого развития соответствующих территорий и создании условий для благоприятных условий жизнедеятельности проживающих на этих территориях людей.

В свою очередь, производственные, социальные, инфраструктурные и иные параметры развития территорий не просто взаимоувязываются и согласовываются органами публичной власти, но и фиксируются в бюджетных документах, что переводит их из разряда «пожеланий» в категорию юридически обязательных документов и решений. Это позволяет, с одной стороны, улучшить инвестиционный климат в стране и снять ряд ненужных административных барьеров и ограничений развития экономики, и, с другой стороны, повысить прозрачность и предсказуемость действий органов публичной власти, что является важным средством в борьбе с коррупцией в стране.

Важно подчеркнуть, что территориальное планирование – это комплекс системных мероприятий, включающих ряд процедур, в рамках каждой из которых определяются как общие принципы перспективного развития, так и параметры предполагаемых изменений. Это обобщенные, не требующие постоянных изменений и детализации плановые разработки в основном предназначены для того, чтобы с учетом комплекса стимулов и ограничений установить направленность градостроительной деятельности в отношении объектов различного уровня. Планированием, с одной стороны, определяется последовательность действий по целенаправленной градостроительной организации территории, а с другой стороны, обеспечивается согласованность действий публичных и частных субъектов градостроительной деятельности, детализируется ряд параметров и особенностей их взаимодействия.

Исходя из целей планирования определяются его задачи – социальные, экономические, экологические, пространственные, управленческие. Таким образом, планирование устанавливает взаимосвязь пространственных (градостроительных) и непространственных параметров формирования благоприятных условий жизнедеятельности людей, придавая им правовую форму. Согласно поставленным задачам определяются конкретные действия, направленные на сбор и обработку информации по разделам: социальная сфера; экономическая сфера (производственная подсистема, жилищный фонд, коммунальное хозяйство, строительство, инвестиции, рынок недвижимости, налоговые и арендные платежи, бюджет); экологическая сфера и природопользование; пространственная (градостроительная) сфера; сфера управления.

Необходимости территориального планирования на «бытовом» уровне можно объяснить следующим образом. Предположим, определенный городской микрорайон был построен в 70-е годы прошлого века, когда предполагалось, что число его жителей будет 100 тысяч человек. Исходя из этого, советскими архитекторами планировалось (и было построено) определенное количество школ, больниц, поликлиник, детских садов, бань, прачечных и иных социальных объектов (исходя из действовавших тогда, говоря современным языком, нормативов градостроительного проектирования).

Когда застройщик в порядке «точечной застройки» уже в наши дни построил в таком микрорайоне еще несколько десятков многоквартирных домов, то единственное, что его при этом интересовало – это извлечение прибыли. В свою очередь, граждан – собственников квартир в таких домах интересовало скорейшее вселение в новое комфортабельное жилье. И на уровне «бытовых» интересов все это просто и правильно. Но очень быстро начинают выясняться парадоксальные вещи. Оказывается, детей в микрорайоне живет вдвое (или впятеро) больше, чем в состоянии принять детский сад; школа советской постройки не рассчитана на такое количество учеников; в поликлинике выстраиваются огромные очереди, поскольку число врачей и кабинетов рассчитывалось для обслуживания совсем другого количества населения и т.д. Отсюда возникает определенная социальная напряженность, обусловленная игнорированием вопросов территориального планирования.

Можно привести и другой, не менее наглядный пример. Когда в одной большой автомобильной пробке собираются сотни автомашин, то кто в этом виноват? Владельцы подержанных иномарок? На наш взгляд, в данном случае имеется недоработка органов публичной власти, не предусмотревших в документах территориального планирования обводную (или иную) автомобильную магистраль, позволяющую разгрузить городские дороги.[344]

Разработка документов территориального планирования (ч.2 ст.9 ГрадК РФ) основывается на выделении территориальных уровней управления, соответствующих территориям (объектам) градостроительной деятельности (различной подведомственности). Принципиальным различием этих территорий является наличие неоднородных по величине и структурной организации фрагментов и объектов: Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; муниципальных образований. В соответствии с данными уровнями определяются виды документов территориального планирования.

К документам территориального планирования применяется единый методологический подход, заключающийся в том, что в схемах территориального планирования каждого уровня (РФ, субъектов РФ; муниципальных районов; поселений и городских округов) должен присутствовать ряд обязательных элементов, соответствующих проводимым работам и процедурам: материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования; положения о территориальном планировании: установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования; обоснование планируемого размещения объектов капитального строительства. Форма представления каждого из перечисленных материалов различна, включая графическую и текстовую составляющие.

В графических материалах обоснования, выполняемых в виде карт (схем), отображаются две основные позиции: информация о состоянии соответствующей территории, возможные направления ее развития и ограничения ее использования; предложения по территориальному планированию. Выполнение текстовых материалов обоснования производится идентично для объектов всех уровней и включает обоснование вариантов решения задач территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию; предложения по территориальному планированию, этапы их реализации; перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Исключение составляют материалы по обоснованию проектов генеральных планов, для которых, помимо указанных выше позиций, производится анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития.

Содержание процедуры разработки карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства определяется в зависимости от уровня территориального планирования. Документы территориального планирования всех уровней включают схемы размещения объектов энергетики и транспорта, путей сообщения, информации и связи. Наиболее расширенный состав карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства требуется разрабатывать для документов планирования федерального уровня, включая объекты федеральных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.

В документах территориального планирования уровня субъекта РФ указывается планируемое размещение объектов капитального строительства, линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий. Положения о территориальном планировании должны содержать разработку целей и задач территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Предусмотренные главой 3 ГрадК РФ документы территориального планирования занимают вполне определенное место в иерархии источников градостроительного законодательства. Содержащиеся в этих схемах правила поведения порождают права и обязанности неопределенного круга лиц, включая органы публичной власти, государственные и муниципальные организации и учреждения. Соответственно, можно говорить о том, что данные схемы представляют собой нормативные правовые акты, содержащие нормы публичного права. Поскольку схемы территориального планирования содержат ряд технических норм, реализация которых может повлиять на состояние окружающей среды, вполне логично было бы предположить, что данные схемы подлежат государственной экологической экспертизе.

Однако согласно ст.11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», федеральной государственной экологической экспертизе подлежат лишь «проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов». Поскольку схемы территориального планирования не имеют статуса федеральных целевых программ, проведение экологической экспертизы в отношении них не предусмотрено. Более того, проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (ст.29 ГрадК РФ) также не носит обязательного характера. Вместе с тем, ст.59 ГрадК РФ предусматривает обязанность полного возмещения вреда, причиненного физическим и юридическим лицам не соответствующим требованиям технических регламентов документов территориального планирования. Практическая апробация данной нормы со временем способна стать гораздо более весомой гарантией прав граждан и юридических лиц, чем различные чиновничьи экспертизы и согласования.

Следует подчеркнуть, что сама идеология ГрадК РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. В ГрадК РФ неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования кодекса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

Применительно к предшествующей градостроительному зонированию стадии (рассматриваемой стадии территориального планирования) законодателем предусмотрены не менее жесткие временные рамки по разработке данной документации. Как следует из ст.3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее Вводный закон), ч.4 ст.9 ГрадК РФ вводится в действие с 1 января 2012 г. Однако при самом оптимистическом прогнозе развития событий, на разработку всех уровней документации территориального планирования должно уйти несколько лет. В практическом аспекте данная норма означает следующее.

а) органы публичной власти в случае отсутствия документов территориального планирования с 1 января 2012 г. должны потерять возможность принятия решений о резервировании земельных участков, предусмотренном ст.70.1 ЗК РФ. Между тем, наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п.4 ст.28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий.

В связи с этим, понимание сложности и долговременности разработки документов территориального планирования обусловило появление изменений во Вводный закон, согласно которым до утверждения документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2012 года в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов РФ или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Так из общего правила сделано исключение.

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2012 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст.49 ЗК РФ. Кроме случаев выполнения международных обязательств РФ (ч.4 ст.15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти не сможет изъять участок для обеспечения публичных интересов, теряя этот инструмент регулирования использования земель.

в) порядок перевода земель из одной категории в другую определяется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». При этом ст.4 данного закона в качестве одного из оснований для отказа в переводе земель из одной категории в другую указывает на установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Однако как быть в случае отсутствия вообще документов территориального планирования, из закона не ясно. Исходя из ч.2 ст.3 ГрадК РФ, мы полагаем, что в данном случае установлен запрет перевода земель из одной категории в другую вплоть до принятия документов территориального планирования.

Нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что установление Вводным законом запрета на перевод земель из одной категории в другую, резервирования и изъятия земельных участков в случае не разработки документов территориального планирования означает, что «землеустроительная документация по планированию использования земель и их охране должна быть законодательно приравнена к документам территориального планирования».[345] На наш взгляд, такой вывод противоречит самой концепции градорегулирования, сформулированной в третьей главе ГрадК РФ, и принципу обязательности разработки градостроительной документации, за что ГрадК РФ и устанавливает рассматриваемые санкции.

Представляется, что главной проблемой, с которой столкнутся органы публичной власти при разработке документов территориального планирования, является сложность, финансовая затратность их подготовки, а также кадровый вопрос. При этом если данные проблемы разрешимы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, то для подавляющего числа муниципальных образований (поселений) эта проблема станет трудноразрешимой.

Рассмотрим содержание и особенности подготовки документов территориального планирования федерального, регионального и местного уровня.

Документы территориального планирования федерального уровня отражают перспективное состояние территории и определяют наиболее общие тенденции (стратегию) развития территории страны, федеральных округов и субъектов РФ. Здесь формируются общие градостроительные принципы размещения различных объектов федерального значения, развития транспорта, информации и связи; обороны страны и безопасности государства, развития энергетики; развития системы федеральных особо охраняемых природных территорий, и выявляются приоритеты градостроительной деятельности в соответствии с федеральной социально-экономической политикой.

Документы градостроительного планирования Российской Федерации закрепляют приоритетные задачи государственной градостроительной политики в сфере устойчивого пространственного преобразования и развития территории: обеспечения единого экономического пространства страны, свободы перемещения товаров, капитала и рабочей силы по всей территории России, укрепление экономической и социальной основы самостоятельного развития регионов посредством четкого разграничения полномочий и ответственности между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления по вопросам собственности, эксплуатации природных ресурсов, внешнеэкономической деятельности и компетенции в принятии решений; усиление финансовой самостоятельности регионов на основе принципов бюджетного федерализма; сглаживания объективно сложившихся региональных различий в уровне развития отдельных субъектов РФ; государственного регулирования и поддержки социально-экономического и территориального развития отдельных регионов с особо сложными условиями хозяйствования и проживания населения, в том числе поддержка регионов экономических, техногенных и стихийных бедствий, зон с обострившимися демографическими и миграционными проблемами; содействие процессам территориального разделения труда с учетом исторически сложившейся специализации регионов.

Разработка материалов по обоснованию схем территориального планирования в текстовой форме и в виде карт позволяет избежать неоправданных социально-экономических мероприятий, согласовать интенсификацию процессов развития территории с существующим ресурсным потенциалом и сохранением экологического равновесия, тенденциями расселения. Наличие обоснований позволяет получить реальные экономические оценки планируемых территориальных изменений, выявить степень эффективности различных вариантов территориального развития. Ошибки, допущенные при составлении документов обоснований, как в географии размещения, так и в масштабах преобразований, влекут за собой дополнительные финансовые затраты на их последующую реализацию. Поэтому материалы обоснований – важнейший этап разработки документации территориального планирования.

Одним из основных принципов, которым руководствуются при разработке материалов обоснования проектов федеральных схем территориального планирования, является принцип рационального использование природных ресурсов. Этот принцип подразумевает, что природные ресурсы страны (земли, недра, воды, леса, растительный и животный мир, ресурсы морей, рекреационные ресурсы) являются ценнейшим достоянием нынешнего и будущего поколений россиян, поэтому любые виды градостроительных вмешательств должны совершаться в определенных рамках с тем, чтобы не оказывать негативного влияния на окружающую среду.

Определение направлений использования ресурсов в процессе разработки федерального уровня документов территориального планирования позволяет сочетать их с общими принципами общегосударственной политики в различных сферах (экономического, инфраструктурного развития, градостроительной деятельности), достигая при этом эффекта интенсификациииспользования территории. Реальные результаты, достигаемые вследствие проводимой природоохранной политики, заключаются в обеспечении благоприятного качества окружающей среды и улучшении уровня жизни россиян, внедрение инновационных (ресурсосберегающих) технологий и комплексное использование отходов. Изменения в характере природопользования, вызванные возросшими техногенными нагрузками, требуют поиска путей использования возобновляемых природных ресурсов и выявления территорий, позволяющих реализовать положения ресурсосберегающей политики. Ограничения градостроительного использования территорий (п. 2 ч. 10 ст.10 ГрадК РФ) во многом обусловлены необходимостью учета лимитирующих подходов, включая принцип платности природопользования.

Полученная дифференциация территорий обусловлена изначально существующим разнообразием природных ресурсов. Поэтому в процессе обоснования документов планирования уточняется и конкретизируется направление использования и развития территории их целесообразностью. Этот выбор должен становиться мотивированным и основанным либо на активном преобразовании имеющихся ресурсов, либо должен способствовать максимальному сохранению ресурсов с наименьшим объемом вмешательства.

Федеральные документы территориального планирования, указанные в ч.1 ст.10 ГрадК РФ, представляют собой схемы планирования размещения и развития приоритетных объектов и территорий федерального значения. Их разработка осуществляется исходя как из общих положений градостроительной политики, так и из принципов устойчивого развития России. Последние в свою очередь согласуются с принципами устойчивого пространственного развития Европейского континента, направленных на повышение сбалансированности условий формирования среды жизнедеятельности.

Несмотря на положительную оценку закрепленного ГрадК РФ механизма составления федеральных схем территориального планирования, следует согласиться с высказанной в научной литературе позицией о том, что на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, отображаются в частности, указанные в подп. 6 п. 6 ст.10 ГрадК РФ «границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства…». В действительности, поселения, в которых эти земельные участки размещены, могут быть отображены на картах Российской Федерации, в лучшем случае точками, а границы самих участков отобразить практически невозможно. Процесс формирования земельных участков объектов федерального значения перманентен. Составление множества схем приложений в масштабах, на которых имеющиеся и новые участки могут быть изображены, растянет разработку схемы территориального планирования Российской Федерации на десятилетия.[346]

Необходимо подчеркнуть наличие взаимосвязи между документами территориального планирования и различными отраслевыми планировочными документами - положениями федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России. В качестве примера приведем федеральную целевую программу «Жилище» (2002-2010 гг.), федеральную целевую программу «Социальное развитие села до 2010 года», федеральную целевую программу «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)», а также ряд приоритетных национальных проектов («Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»).

Полным ходом происходит и настройка транспортной системы в рамках Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России в 2010-2015 годах», а также одобренной в октябре 2008 г. «Транспортной стратегии РФ до 2030 года». Планируется ввод в эксплуатацию 4,7 тысяч километров новых железнодорожных линий, строительство и реконструкция 7,3 тысяч километров автодорог федерального значения и 10 тысяч километров автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Указанные решения о строительстве (реконструкции) транспортных магистралей будут отражены в федеральной схеме территориального планирования.

Представляется важным, что при разработке федеральных схем территориального планирования подлежат учету положения о территориальном планировании, содержащиеся в схемах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следовательно, законодатель предусматривает не последовательный алгоритм разработки федеральной схемы территориального планирования (с последующей разработкой схем нижестоящего уровня), а параллельную разработку документов территориального планирования всех уровней с согласованием данных документов еще на стадии их подготовки.

Заметим, что в ст.12 ГрадК РФ содержится принцип невозможности самовольного принятия федеральным органом власти решений в ущерб интересам нижестоящих органов публичной власти. Федеральные схемы, затрагивающие отношения собственности на землю, размещение объектов капитального строительства, обеспечение экологической безопасности, должны согласовываться как с субъектами РФ, так и соответствующим органами местного самоуправления. При этом допускается возможность противодействия со стороны последних (например, в случае строительства АЭС), что обусловливает существование согласительных комиссий. В не затрагивающей интересы нижестоящих публично-правовых образований части, содержание федеральной схемы территориального планирования согласованию не подлежит. Согласованию подлежат не все параметры развития и размещения объектов федерального значения, а лишь их исчерпывающий перечень:

а) вопросы собственности на землю, связанные с изменением границ земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований. В настоящий момент продолжается процесс разграничения некогда единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Несмотря на то, что упрощение процедуры разграничения государственной собственности на землю, предпринятое в 2006 г., стимулировало массовое появление федеральных, региональных и муниципальных земельных участков, следует иметь ввиду, что процедура разграничения государственной собственности на землю все-таки пока далека от окончания, а, следовательно, осуществить предусмотренное ст.12 ГрадК РФ согласование изменения границ земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ (муниципальной собственности) не всегда представляется возможным.

- изменение границ земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться по нескольким причинам, наиболее типичными из которых является включение таких земель в состав населенных пунктов либо перевод в категорию земель специального назначения, например, по причине необходимости проведения автомобильной или железнодорожной магистрали федерального значения, размещения иных федеральных объектов.

- земель особо охраняемых природных территорий (далее ООПТ) регионального значения. На землях ООПТ регионального значения могут размещаться региональные природные заказники, природные парки, памятники природы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, дендрологические парки и ботанические сады, а также иные категории ООПТ регионального значения, предусмотренные законами соответствующего субъекта Российской Федерации (например, в Волгоградской области это охраняемые ландшафты; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов; охраняемые речные системы и т.д.). Изменение границ ООПТ может происходить в силу разных причин, например, вследствие создания на базе региональной ООПТ (например, природного парка) ООПТ федерального значения в тех же или других (более широких) границах (например, национального парка либо государственного природного заповедника).

- границ территорийобъектов культурного наследия. Согласование возможного изменения таких границ необходимо в связи с планируемой постановкой на учет вновь выявленных объектов культурного наследия, не получивших заключение государственной историко-культурной экспертизы.

- границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

- вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ. Таковыми могут быть строительство АЭС либо федеральных промышленных объектов, попадающих под категорию опасного производственного объекта. Критерием наличия возможного негативного воздействия такого объекта на состояние окружающей среды является положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (ст.49 ГрадК РФ).

Другой стороной невозможности принятия односторонних решений одним органом публичной власти, затрагивающих интересы других публично-правовых образований, является жестко регламентированный временной порядок согласования проекта схемы территориального планирования, исключающий возможность саботажа ее обсуждения со стороны должностных лиц субъекта РФ или муниципального образования. В течение трех месяцев субъект РФ должен разослать федеральную схему заинтересованным органам местного самоуправления, учесть их и свои замечания, и направить в Правительство РФ (поскольку оно утверждает федеральную схему) сводное заключения на проект схемы. В случае, если субъект РФ не присылает сводное заключение (или орган местного самоуправления не присылает свое заключение субъекту РФ), данный документ считается согласованным.

Весьма важным представляется то, что органы местного самоуправления, рассматривая переданный субъектом РФ фрагмент федеральной схемы территориального планирования, дают оценку учета в нем положений схем территориального планирования муниципальных образований, а также учета правил землепользования и застройки и предложений об изменении границ муниципальных земельных участков (о незавершенности разграничения публичной собственности на землю между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями мы уже упоминали выше). Следовательно, на момент обсуждения фрагмента схемы территориального планирования Российской Федерации у органов местного самоуправления должны быть готовы и утверждены не только документы территориального планирования, но и правила землепользования и застройки, что представляется маловероятным, по крайней мере, в массовом масштабе. Более того, даже в случае наличия указанных муниципальных документов, для того, чтобы предварительно учесть данные положения, необходим определенный механизм их получения разработчиками федеральной схемы, который четко не прописан в ГрадК РФ.

Вопрос согласования мест размещения федеральных объектов с субъектами РФ имеет и еще один аспект. Субъект РФ, зная о наличии экономически неблагополучных муниципальных образований на своей территории, вправе предложить в рамках процедуры согласования изменение расположения федеральных объектов, например, предложить изменение места проведения федеральной железнодорожной магистрали (севернее, южнее, западнее, восточнее), чем это было предложено в федеральной схеме, с тем, чтобы способствовать развитию соответствующего муниципального образования. Аналогичным образом это имеет значение и при согласовании мест расположения региональных объектов с органами местного самоуправления.

Предусмотренная ст.12 ГрадК РФ невозможность одностороннего распоряжения одним органом публичной власти недвижимостью, принадлежащей другому публично-правовому образованию, является элементом общей стратегии последних лет в сфере налаживания цивилизованных отношений в сфере оборота государственной и муниципальной недвижимости, хотя до сих пор ни ГК РФ, ни ЗК РФ, ни иные федеральные законы не регулируют процедуры выкупа, например, муниципального участка для федеральных нужд (строительства автомагистрали и т.д.). Законодательством достаточно подробно рассматривается лишь выкуп таких участков из частной в публичную собственность. Между тем, в отличии от советских времен, когда существовала единая государственная собственность, сейчас конституционный принцип равной защиты всех форм собственности не может быть нарушен столь произвольным перекраиванием муниципальных земель.

Документы территориального планирования субъекта Российской Федерации представляют собой комплект материалов, раскрывающих в территориально-планировочном аспекте перспективы развития конкретного региона. Документация уровня субъекта Российской Федерации предназначена для грамотной и планомерной градостроительной организации территории в пределах установленных границ субъекта РФ, и целенаправленного ее развития на основании принципов, обозначенных в документации территориального планирования уровня Российской Федерации.

Целевая установка разработки документов территориального планирования субъектов РФ заключается в определении перспектив развития территории в полном соответствии с ее ресурсным потенциалом, обеспечении наиболее рационального размещения объектов энергетических систем регионального значения; объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи регионального значения; упорядочения выделения границ территории и их зонирования. Исходя из целей определяются задачи, решаемые в рамках выполнения проекта территориального планирования: подготовка материалов обоснования проекта схемы территориального планирования субъекта РФ; предложения по территориальному планированию, включающие различные материалы. Среди них материалы, регламентирующие размещение территории по зонам, выделенным в соответствии с характером и уровнем обустроенности и освоенности территории. Дифференциация территории по этому признаку позволяет решить целый ряд проблем, таких как: выделение границ, расположенных в пределах субъекта Российской Федерации, муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, поселений); выделение границ зон с особыми условиями использования территории, в том числе особо ценных историко-культурных и (или) природных ландшафтов, где должна ограничиваться степень хозяйственного освоения территории и преобразования сложившегося облика материальной среды; выявление земельных участков, наиболее подходящих по совокупности факторов для размещения региональных объектов капитального строительства.

При анализе содержания и расположения статей главы 3 ГрадК РФ становятся очевидными четыре позиции законодателя:

а) содержание, порядок подготовки и утверждения, согласования и реализации схем территориального планирования всех уровней (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) практически одинаковый, а местами дословно одинаковый (хотя мог бы быть разным).

б) существует динамика уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (РФ) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно также уменьшается и количество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме вышеутвержденные параметры, виды объектов и их границы.

в) менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.

г) органы исполнительной власти субъектов РФ, в императивной форме обязанные осуществлять разработку документов территориального планирования в срок до 1 января 2012 г., имеют возможность не дожидаясь разработки схемы территориального планирования Российской Федерации начать процедуру разработки своей схемы с последующим внесением в нее изменений и отражения объектов федерального значения и их границ.

Следовательно, налицо возможность встречного движения территориального планирования различных уровней, которое должно вестись постоянно. Все отличия предусмотренной процедуры подготовки и утверждения схем территориального планирования субъекта РФ от федеральной схемы незначительны, и притом вызваны объективными формальными обстоятельствами. Одним из таких отличий процедуры подготовки региональной от подготовки проекта федеральной схемы заключается в том, что схема субъекта РФ подлежит согласованию, как с федеральными органами, так и органами местного самоуправления и органами исполнительной власти соседних субъектов Российской Федерации. Проект же федеральной схемы, как следует из ст.12 ГрадК РФ, подлежит согласованию в соответствующей части и только с теми субъектами РФ, которых планируемое изменение границ или размещение объектов непосредственно затрагивает.

Процедура согласования различного вида документации, определяющей планируемые места размещения объектов, является достаточно разработанной и часто используемой законодательством Российской Федерации. Например, п.10 ст.45 ВК РФ предусматривает необходимость согласования правил использования водохранилищ; в ЗК РФ достаточно подробно регламентируется процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов (ст.30); согласно ст.7 Закона РФ «О недрах», проект горного отвода подлежит согласованию с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды и т.д. Таким образом, ст.16 ГрадК РФ посвящена одной из разновидностей данной процедуры, но только более стратегического (чем в ВК РФ или ЗК РФ) масштаба. Как и в случаях согласования федерального проекта схемы территориального планирования, перечень оснований для согласований проекта схемы территориального планирования субъекта РФ достаточно четко локализован, однако в отличие от согласования федеральной схемы, субъекту РФ предписывается проводить данную процедуру с большим количеством органов публичной власти.

Муниципальные документы территориального планирования. Существует две таких разновидности документов территориального планирования: схема территориального планирования муниципального района и генеральный план городского округа (поселения). Указанное отличие в наименовании (и как будет показано нами далее - также и в содержании) данных документов обусловлено спецификой целей и задач, которые поставлены законодательством перед различными видами муниципальных образований.

В самом общем виде такие различия можно свести к следующему. Как следует из ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., муниципальный район включает в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Соответственно, подготовка схемы территориального планирования должна учитывать интересы развития, главным образом, межпоселковых территорий по развитию инженерной и транспортной инфраструктуры, охране окружающей среды, распределению субвенций между поселениями и т.д. В городских округах и поселениях на первое место выходят задачи непосредственного повседневного обеспечения жизнедеятельности городских (сельских) жителей, что и отражается в соответствующих генеральных планах.

Как следует из п.2 ст.10 Закона о местном самоуправлении, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Инициатива такого изменения границ может исходить как от населения, так и от самих органов местного самоуправления, субъектов РФ и федеральных органов власти, а порядок учета мнения населения закреплен ст.12 Закона о местном самоуправлении. Важно то, что инициирование вопроса об изменении границ муниципального образования (например, об изменении границ находящихся на территории муниципального района поселений) допускается не по произвольным соображениям, а на основании схем территориального планирования или генеральных планов, на которых отображается планируемое в будущем размещение объектов и их границ.

В отличие от документов территориального планирования уровня Российской Федерации и субъектов РФ, которыми может предусматриваться размещение особо опасных, технически сложных и уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На муниципальном уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Так, планируемое прохождение через муниципальное образование (например, поселение) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться как к объектам капитального строительства, так иметь статус временных объектов.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является отображение непосредственных целей и задач в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от схем федерального и регионального уровня. Для создания условий проживания, например, 1500 человек (население поселения - муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям может быть нужно два детских садика, три школы, одна больница, один опорный пункт милиции и т.д.). Указанное количество объектов определяет само население, что отображается в генеральном плане поселения и финансируется из средств местного бюджета. При этом муниципальный уровень не предусматривает в силу объективных причин решение ряда вопросов, например, в области обороны и безопасности, что обуславливает иное количество и содержание схем.

Принципиально важным для правового регулирования земельных отношений в ходе градостроительной деятельности является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах Российской Федерации на семь категорий по целевому назначению), а порядок перевода земель из одной категории определен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель, и в какой форме их утверждать.

Положения главы третьей ГрадК РФ, а особенно ст.19 ГрадК РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ соответствующих категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст.10 ГрадК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.). На схеме субъекта Российской Федерации отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сельскохозяйственных угодий).

На уровне документов территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель, и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий, включая границы расположенные на них населенных пунктов. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Так, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

Отображение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ всех категорий земель, расположенных на межселенных территориях, имеет большое юридическое значение в части фиксации категорий земель в правоустанавливающих документах землепользователей, а также при решении вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт используются данные государственного кадастра недвижимости, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них необходимые уточнения.

Не менее важно и то, что именно на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем, для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования муниципального района.

На упомянутой схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перераспределение полномочий между муниципальным районом и поселением также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязано, что исключает возможность возникновения разного рода противоречий в градостроительном развитии территории как следствие их изоляции.

В составе генерального плана городского округа (поселения) происходит разработка схемы границ функциональных зон (п. 5 ч. 6 ст.23 ГрадК РФ) с указанием параметров таких зон. Это осуществляется для того, чтобы обозначить перспективные направления развития территории с учетом ее функциональной специализации. Предпосылками функционального зонирования являются дифференциация градостроительных (территориальных) объектов по назначению и характеру пространственной организации, а, соответственно, по требованиям, предъявляемым к их выделению.

При выполнении функционального зонирования принимается за основу функциональный признак – приоритетное назначение территории. Такой подход обусловлен тем, что в населенных пунктах традиционно осуществляются различные виды деятельности. Населенному пункту как наиболее характерной форме расселения населения свойственно наличие относительно стабильных функций, перечень которых ограничен. Территория населенного пункта по функциональному назначению подразделяется на следующие типы зон: жилую, промышленную, коммунально-складскую, транспорта, рекреационную и др. Размещение функциональных зон на территории не ограничено: функциональные процессы распределены в структуре поселения или городского округа не равномерно. Одни части поселения (городского округа) испытывают переизбыток функциональных нагрузок: на этих участках возникают сложности выявления преобладающей функции. В других частях населенного пункта локализуются характерные функциональные процессы.

Подобная практика градостроительства свидетельствует о том, что функциональное зонирование представляет собой специфический инструмент дифференциации территории. Оно преследует цели укрупненного разделения территории на несколько планировочных частей. В каждой из таких частей возможны как доминирующие, так и смешанные формы функционального использования территорий. Поэтому, говоря о наличии той или иной функциональной зоны, следует подразумевать, что в границах определенного фрагмента городского округа или поселения могут сосуществовать несколько функциональных процессов. Единственным механизмом, позволяющим каким-то образом структурировать функциональное наполнение зон, является определение параметров развития этих территорий.

В зависимости от того, какой тип функционального зонирования преобладает на территории, процедура выделения зон существенно различается. В рамках проведения процедуры зонирования учитываются и относительные планировочные показатели: расстояния между зонами; абсолютный размер и конфигурация зон, их относительное влияние; принятый планировочный тип (компактный либо рассредоточенный); виды и уровень инженерного оборудования, параметры сетей; потребности выделения территории для различного функционального назначения. Следование этим положениям позволяет достигнуть цели обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций; предотвращения изменений концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды; охраны природных ландшафтов, историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.

По поводу функциональных зон в научной литературе сделан довольно неожиданный вывод о том, что «осуществление территориального планирования посредством второго правового средства - выделения функциональных зон - не имеет достаточной правовой регламентации, дублирует основные особенности выделения зон в ходе градостроительного зонирования. В связи с этим требуется уточнение положений ГрК РФ, регламентирующих установление функциональных зон в ходе территориального планирования».[347]

Дискуссионность данного вывода заключается в том, что его автор не учитывает соотношение процедур территориального планирования и градостроительного зонирования. Как было показано нами выше (и будет продолжено в следующем параграфе), территориальное планирование (в том числе посредством установления функциональных зон) определяет стратегию развития соответствующей территории (РФ, субъекта РФ, муниципального образования); градостроительное зонирование определяет тактику решения поставленных в документах территориального планирования задач. Само собой разумеется, что реализация положений документов территориального планирования (например, генерального плана) «дублируется» в Правилах землепользования и застройки, но ровно в той же мере, в какой федеральное законодательство «дублирует» нормы Конституции РФ. Столь же ошибочно выглядит и предположение автора о том, что выделение функциональных зон «не имеет достаточной правовой регламентации». Не говоря уже, например, о ч.6 ст.23 ГрадК РФ, непосредственно предусматривающей установление в генеральном плане городского округа (поселения) «границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон», данному выводу противоречит и вся практика градорегулирования, связанная с разработкой генеральных планов тысяч городских округов и поселений, реализовавших нормы ГрадК РФ вопреки сомнениям указанного автора.

Еще более интересным выглядит тезис А.Ю. Александровой о том, что «третьим из названных правовых средств осуществления территориального планирования (помимо деления земель на категории и выделения функциональных зон) в соответствии с ГрК РФ является установление зон с особыми условиями использования территорий». При этом далее указанный автор полагает, что «порядок установления зон с особыми условиями использования территорий, предусмотренный ГрК РФ, в ряде случаев не соответствует нормам других нормативных правовых актов Российской Федерации, посвященных отдельными видам указанных зон. Данные недостатки предлагается устранить путем отмены нормы об установлении зон с особыми условиями использования территорий в ходе территориального планирования». Указанный автор полагает, что это позволит более четко отграничить правовой институт территориального планирования от правового института зонирования.[348]

Эти весьма странные рассуждения никак не вытекают из градостроительного законодательства либо из существующей правоприменительной практики. Выскажем несколько соображений в пользу подобного вывода.

1) на сегодняшний день нет никакой ни теоретической, ни практической необходимости «более четко отграничить» территориальное планирование от градостроительного зонирования. ГрадК РФ содержит логичную, взаимосвязанную и многократно проверенную на практике систему взаимодействия процедур территориального планирования и градостроительного зонирования, предусматривает для каждой из этих процедур свои цели, задачи и механизм их реализации. В связи с этим нет никаких оснований предполагать, что данные процедуры «недостаточно отграничены» друг от друга. Соотносятся указанные процедуры, как мы уже упоминали выше, как стратегия и тактика реализации градостроительной политики публичного образования.

2) исключение из документов территориального планирования зон с особыми условиями использования территории приведет к весьма плачевным последствиям и потому ни в коем случае не должно быть реализовано законодателем. Обратим внимание вот на что: зачем ГрадК РФ предусматривает необходимость отражения зон с особыми условиями использования территории в документах территориального планирования? Для ответа приведем их определение: зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы указанных зон фиксируются в документах территориального планирования всех уровней (и подлежат взаимному согласованию), а также в Правилах землепользования и застройки и документации по планировке территории. В чем смысл столь подробной регламентации их установления?

На наш взгляд, это сделано в силу особой публичной (главным образом, экологической или историко-культурной) значимости объектов, для обеспечения сохранности которых устанавливаются указанные зоны. Если отменить фиксацию существующих и планируемых к установлению границ рассматриваемых зон, то охраняемые посредством их установления объекты моментально окажутся беззащитными. Заметим при этом, что сам ГрадК РФ не определяет содержание правовых ограничений, вытекающих из факта придания земельному участку статуса находящегося в границах зоны с особыми условиями использования территории. ГрадК РФ преследует намного более скромную задачу: в текстовой и графической форме зафиксировать в градостроительной документации местоположение границ такой зоны, предоставив нормам других отраслей законодательства установить в определенных границах соответствующий правовой режим. Следовательно, нормы иных отраслей законодательства определяют конкретные ограничения прав собственников (иных правообладателей) земельных участков; ГрадК РФ эти вопросы не регулирует. Относительно механизма определения и фиксации границ таких зон приоритет имеют нормы ГрадК РФ в силу ст.3 ГрадК РФ. Следовательно, вопрос о коллизиях этих норм является бессмысленным.

3) отсутствие границ объектов, для которых установлены рассматриваемые зоны, утвержденных надлежащим образом, снизит их правовую защиту; произвольное перекраивание сбалансированной системы установления границ земельных участков или определения местоположения объектов капитального строительства в градостроительной документации различных уровней (территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории) лишено смысла и даст большой практический вред.

Вышеизложенное говорит о том, что вопросы правового регулирования градостроительной деятельности на землях населенных пунктов являются очень сложными, а выработка каких-либо практических рекомендаций по совершенствованию данных механизмов требует специальной квалификации, которой не всегда обладают их авторы. В связи с этим не удивительно, что вопросы применения норм ГрадК РФ в части земельных отношений порождают довольно обширную судебную практику. Приведем ряд ее примеров.

а) решением Арбитражного суда Курской области от 8 октября 2007 г. № А35-1389/07-С6 было установлено, что ООО обратилось к администрации муниципального образования с заявлением о выделении в аренду земельного участка для проектирования и строительства стоянки автомобильного транспорта с целью развития инфраструктуры микрорайона сроком на один год. Данный участок был предоставлен ООО в аренду, а впоследствии выкуплен им в собственность. Полагая, что данный земельный участок находится на землях общего пользования, прокуратура Курской области обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании этой сделки недействительной.

В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. По мнению истца, на территории спорного земельного участка планировалось строительство спортивного комплекса, а сам земельный участок расположен в границах земель общего пользования.

Данное утверждение истца не нашло подтверждения в материалах дела.

Напротив,