Государственно-правовые преобразования в России в XVIII веке

Реформы высших и центральных органов управления. Осуществление реформ в XVIII веке далеко не всегда происходило планово, очень часто предопределяясь текущими административными задачами и интересами бюджетной экономии (особенно после эпохи Петра I).

Реформирование системы органов управления при Петре I началось с передачи функций Боярской думы её же канцелярии, в дальнейшем получившей наименование Ближней канцелярии. В новый орган были назначены соратники царя («министры»). Для контроля за их деятельностью в 1707 г. Петр I, будучи в действующей армии, приказал, чтобы члены этой «канцелярии» непременно записывали свои речи и подписывали бы их своей рукой, «ибо сим (т. е. этим) всякого дурость явлена будет».

Свои указом от 22 февраля 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I создал «правительствующий Сенат», которому поручил управление Россией в свое отсутствие[1]. Он поначалу включил туда девять своих доверенных лиц. В последующем в нескольких своих указах Петр определил обязанности Сената как высшего судебного, исполнительного и частично законодательного органа. Ни о каком разделении властей здесь не было и речи.

В 1711 году был учрежден институт фискалитета для контроля за расходованием бюджетных средств, пресечения казнокрадства, взяточничества и иных подобных злоупотреблений по службе. Фискалы были заинтересованы в результатах службы поскольку им выплачивалась половина тех сумм, на которые ими были выявлены нарушения. Позже вознаграждение снизили до одной трети. Для рассмотрения поступающих от фискалов донесений была установлена Расправная палата, состоящая из 2 сенаторов и 4 судей, которая ежемесячно докладывала Сенату о результатах деятельности фискалов

Для замещения приказов, в предшествующий период осуществлявших различные государственные функции, с 1717 года началось создание коллегий – центральных правительственных, административных и судебных учреждений Российской империи. В изданном 12 декабря 1718 года реестре коллегиям объявлялось о создании первых девяти Коллегий: 1) Чужестранных дел; 2) Камер-коллегии (или коллегии казенных сборов); 3) Юстиц-коллегии («ведение судных и розыскных дел»); 4) Ревизион-коллегии (учет всех государственных приходов и расходов); 5). Воинской; 6) Адмиралтейской; 7) Коммерц-коллегии (контроль над торговой деятельностью); 8) Штатс-контор (Казенный дом) – ведение всех государственных расходов; 9). Берг и Мануфактур (добыча полезных ископаемых и промышленность). Позже, в 1721 году была создана Вотчинная коллегия для управления делами дворянского землевладения, Духовная коллегия - для руководства церковью, а также один орган для управления городами, учреждаемый на правах коллегии – Главный магистрат[2]. Духовная коллегия практически сразу после основания, в 1722 году, была преобразована в Святейший правительствующий Синод, юридически приравненный к Сенату, однако фактически полностью подконтрольный светской власти. Впоследствии коллегии также периодически изменялись, например, Берг и Мануфактур стали самостоятельными органами власти, а Ревизион - коллегия слилась с Сенатом.

Коллегиальное управление в России было учреждено по шведскому образцу со строго определенным составом и регламентом деятельности. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии, возглавлялась президентом и его заместителем – вице-президентом. В общее собрание также входили 4 советника и 4 асессора (помощника). Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) стилем управления: совместным обсуждением и решением дел. «Генеральный регламент» 1720 г. устанавливал точное расписание заседаний Коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и пятницам. В четверг президенты заседали в Сенате. В общем собрании дела решались по «множайшему числу голосов» (по большинству). Практически в неизменном виде коллегии просуществовали вплоть до учреждения министерств в 1802 году.

В 1722 год для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената («оку государеву»). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях, в дальнейшем – и институт фискалов.

В феврале 1726 года после смерти Петра I в целях ограничения властных полномочий Сената Екатериной II был учрежден Верховный тайный совет, который концентрировал в себе все управление государством. Однако уже в 1731 году после очередной смены власти указом новой императрицы, Анны Иоанновны, Верховный тайный совет упразднен, а вместо него учрежден Кабинет её Императорского Величества (в составе 3 министров), которому подчинены Сенат, Синод и коллегии. В 1735 года Кабинет получил законодательные полномочия, поскольку три подписи министров стали приравниваться к подписи императрицы.

В 1741 год с приходом к власти Елизаветы Петровны Кабинет её Императорского Величества превратился в личную канцелярию императрицы. Сенату же, который в правление Екатерины I, Петра II и Анны Иоанновны был отстранен от управления государством, снова были возвращены прежние функции. В период правления Екатерины II Сенат несколько раз подвергался реорганизации, в результате чего к концу века за ним сохранились в основном только функции высшей судебной инстанции.

Городские реформы. Побывав в начале своего правления в Великом Посольстве, Петр I решил преобразовать по образцу иностранных органы управления на местах. Так, 30 января 1699 г. появился Указ, объявлявший проведение городской реформы. По этому указу в городах устраивались бурмистерские палаты (иначе по-старинке именовавшиеся «земскими избами», а с осени 1699 г. – «ратушами»), которые должны были заниматься сбором податей с население и заменить воевод. Для общего управления городами в 1721 году учреждает орган, действовавший на правах коллегии - Главный магистрат, обязанностью которого были учредить во всех городах магистраты, учредить полицию, следить за соблюдением правосудия и увеличить число мануфактур. Более подробные «Инструкции магистратам» вышли в свет лишь 30 декабря 1724 г.

На протяжении XVIII века органы городского управления неоднократно реорганизовывались и обрели относительно завершенный вид только в 1775 г. в рамках губернской реформы. Именно тогда было создано множество магистратов в уездных городах. «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Екатерина II уточнила конструкцию органов городского самоуправления. В частности, по этому указу в городах были созданы Общая и Шестигласная городские думы (по количеству разрядов городского населения). Общая дума собиралась по мере необходимости. Шестигласная вела все текущие городские дела. Оба этих органа были выборными.