Создание новых единиц АТД

Создание отдельных новых единиц АТД является распространенным процессом. Смысл его заключается в поиске государством новых форм компромисса между конкурирующими принципами компактности и конгруэнтности своих ATE.

Реорганизация системы АТД означает изменение числа регионов. Она может проходить по следующим сценариям:

• сецессия, т.е. выход одного или нескольких регионов из состава государства;

• инкорпорация, т.е. присоединение регионов, не входивших в состав государства;

• внутренняя реорганизация системы АТД без изменения внешних границ национальной территориально-политической системы, которая может выражаться как в увеличении, так и в уменьшениичисла ATE.

Сецессия в современном мире является малораспространенным явлением. Государства всеми силами стремятся сохранить свою территориальную целостность, а мировое сообщество более или менее следует принципу нерушимости границ. В федеративных государствах с их более гибкими принципами территориально-государственного строительства тоже обычно закреплен принцип нерушимости союза и сохранения территориальной целостности.

В истории крупным примером изменения АТД в результате территориальных потерь можно назвать Мексику XIX в., которая вынужденно отдала США около половины своей территории. Из недавних примеров интереса заслуживает Эфиопия: в 1990-х гг. ее бывшая провинция Эритрея стала международно-признанным независимым государством, а на остальной территории была радикально изменена система АТД, о чем речь шла выше.

Значительное увеличение числа регионов в процессе инкорпорации также больше относится к истории. Например, США с их 50 штатами складывались очень постепенно. На начальном этапе они представляли собой союз 13 штатов. Остальные штаты появились постепенно по мере увеличения национальной территории. Например, покупка французской Луизианы в 1803 г. привела к созданию большого числа новых штатов^[21]. Флорида появилась в составе США после захвата ее территории в 1810—1921 гг. (договор был заключен в 1819 г.). Техас был присоединен в 1845 г. (ранее, в 1836 г., он был отторгнут от Мексики). Еще два штата — Вашингтон и Орегон появились после покупки у Великобритании территории прежнего Орегона (он поделился на два штата) в 1846 г. (с 1818 г. Орегон был совладением США и Великобритании). Значительное расширение территории и, следовательно, числа штатов произошло за счет прежней мексиканской территории — аннексии в 1848 г. и покупки в 1853 г. Наконец, в 1867 г. Россия продала США Аляску, а в 1893 г. в состав американской территории были инкорпорированы Гавайские острова (официально в 1898 г.).

Другим примером постепенного увеличения числа ATE в процессе инкорпорации новых земель служит соседняя Канада. Ее изначальный формат — это четыре провинции британского доминиона, созданного в 1867 г. (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик). Далее на протяжении нескольких десятилетий эта территория увеличивалась, а за увеличением территории с некоторой задержкой следовало определение границ новых ATE. Наиболее крупным приращением стали земли Компании Гудзонова Залива, присоединенные к Канаде в 1870 г. В 1871 г. в состав Канады вошла Британская Колумбия, в 1873 г. остров Принс-Эдуард, а в 1880 г. полярные острова. После этого в пределах канадской территории происходило формирование новых ATE. Так, в 1898 г. на северо-западной окраине страны был создан Юкон. В 1903 г. окончательно определились границы Британской Колумбии, в 1905 г. — западных провинций Альберта и Саскачеван, в 1912 г. — провинций Манитоба и Онтарио. В 1920 г. возникли Северо-Западные территории. В 1927 г. часть территории Квебека была передана отдельному британскому доминиону — Ньюфаундленду, который вошел в состав Канады последним — в 1949 г.

В наше время инкорпорация новых регионов стала редким явлением в связи с завершением формирования политической карты мира. Одним из новейших примеров является включение в состав Китая бывшей британской колонии Сянган (Гонконг) и бывшей португальской колонии Аомэнь (Макао). Эти территории получили статус специальных административных районов Китая в соответствии с формулой "одна страна — две системы"^[22]. Еще один недавний пример — вхождение в 1999 г. Зоны Панамского Канала, находившейся под американской юрисдикцией, в состав Панамы (процесс инкорпорации был начат в 1977 г.).

Гораздо чаще происходят изменения сетки АТД в результате внутренней реорганизации, которую можно поделить на три варианта:

• объединение (укрупнение, слияние) регионов;

• деление существующего региона на части, разукрупнение регионов;

• создание новых регионов из частей двух и более регионов (объединение фрагментов).

Укрупнение регионов обычно проводится для того, чтобы упростить системы АТД. Как правило, это делается для оптимизации управления. Причем укрупнение сетки АТД может быть и результатом децентрализации, если за автономию успешно борются более крупные части государства, нежели существующие ATE. Но второй случай является более редким.

Примером радикального укрупнения сетки АТД служит Хорватия, которая, получив независимость, уменьшила число ATE в пять раз и создала компактную и соответствующую "мировым стандартам" систему из 20 провинций (жупаний) и одного столичного региона. Эта система хорошо соответствует историко-географической структуре Хорватии. Как уже говорилось, укрупнение проводили Литва (10 округов), Грузия (9 краев и 9 городов, помимо республик в Абхазии и Аджарии) и Армения (11 марзов). Сокращение числа ATE провела и посткоммунистическая Польша: вместо 49 воеводств были созданы всего 16.

Более частные вопросы о слиянии отдельных регионов время от времени поднимаются в различных странах по следующим причинам:

• объединение "точечных" и площадных" ATE, представляющих собой единый узловой район. В этой связи интересен и закономерен поднятый в Германии
вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и вообще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с другими землями — случаи Гамбурга и Бремена);

• объединение расположенных поблизости регионов со схожими этнокультурными характеристиками. Например, в Швейцарии шла речь об объединении двух ведущих франкофонных кантонов — Женевы и Во (с центром в Лозанне);

• очевидная ориентация более слабого и мелкого региона на соседа-лидера.

Разукрупнение системы АТД обычно является следствием развития территории. Появление новых центров, увеличение числа жителей и дальнейшая дифференциация системы расселения создают основания для создания новых регионов. Наряду с демографическими факторами, разукрупнению способствуют и факторы этнические, если этнической группе удается пролоббировать создание нового региона на территории ее компактного проживания. В целом тенденции к разукрупнению регионов являются более распространенными в мире, чем тенденции к укрупнению.

Пожалуй, наиболее ярким примером постепенного и весьма радикального разукрупнения сетки АТД служит Нигерия. Разукрупнение проводилось в основном под давлением этнических факторов и привело к созданию 36 штатов и одной столичной территории на месте первоначальных трех регионов. Еще в колониальный период Нигерия^[23] была поделена на три района — Северный, Восточный и Западный. В 1963 г. был дополнительно выделен Средне-Западный район. При этом АТД было слишком неравномерным: Северный район составлял 75% территории и 60% населения страны. Эти четыре района и были первыми субъектами федерации в Нигерии, когда она обрела независимость. В условиях политической нестабильности и военных переворотов в Нигерии²⁴ часто проводились реформы АТД, которые всегда являлись уступками местным элитам и вели к неуклонному росту числа ATE. В то же время рост числа ATE был выгоден центру, поскольку уничтожал крупные и этим опасные единицы. В результате реформы 1967 г. Нигерия была поделена на 12 штатов. В 1976 г. были созданы семь новых штатов, и конституция 1979 г. определила, что страна делится на 19 штатов и федеральную столицу. Однако процесс не остановился и на этом, приведя к созданию уже 36 штатов.

Дробление штатов под давлением этнических факторов было характерно и для Индии. Так, принятый в 1956 г. закон о реорганизации штатов предусматривал создание 14 "лингвистических" штатов с одинаковым статусом, а также шести союзных территорий. Однако некоторые штаты оставались этнически неоднородными, что вело к политической напряженности и вооруженным конфликтам. Прежний штат Бомбей вскоре был разделен на две крупные части — Махараштру и Гуджарат, представляющие собой ареалы проживания двух этносов — маратхов и гуджаратцев. При этом остались проблемы в двух неоднородных штатах — Пенджабе и Ассаме. В 1960 г. Пенджаб был официально признан билингвистическим штатом (пенджабцы и хиндустанцы), но и это не спасло его от распада: в 1966 г. было принято решение о создании на его месте двух штатов — Пенджаба и Харьяны и выделения их общей столицы — двуязычного города Чандигарх в качестве отдельной союзной территории. История Ассама на северо-востоке Индии привела к еще более радикальному разукрупнению штата в процессе отпочкования горных иноэтнических периферий. В 1960 г. из него выделился небольшой Нагаленд. В 1971 г. остальная территория Ассама лишилась еще целого ряда территорий, которые стали штатами Манипур, Мегхалая и Трипура и территориями Мизорам и Аруначал-Прадеш. Не избежали процессов разукрупнения и другие районы Индии, в результате чего на полиэтнических окраинах трех прежних штатов возникли новые штаты Чатисгарх (южная часть штата Мадхья-Прадеш), Джарханд (юг штата Бихар) и Уттаранчал (горная часть штата Уттар-Прадеш).

Давление этнического фактора заметно и при изменениях региональных границ в европейских странах. Территория Швейцарии и границы кантонов сложились довольно давно, однако и в Швейцарии возникла региональная инновация: в 1979 г. на основе франкоязычной территории на северо-западе страны был выделен новый кантон Юра. В Бельгии провинция Брабант была поделена на две новые провинции по этнолингвистическому признаку — Фламандский и Валлонский Брабант. Новым регионом Канады в 1999 г. стал Нунавут, созданный на основе части прежних Северо-Западных территорий для обеспечения территориальной автономии эскимосов.

В других странах разукрупнение сетки АТД происходит в результате того, что мы выше назвали развитием территории, т.е. в результате дифференциации системы расселения и появления новых значимых центров со своими сферами влияния. Например, в Бразилии во второй половине XX в. появились новые штаты в ранее почти не заселенных районах: от крайне вытянутого с севера на юг штата Гояс отделился штат Токантинс, а штат Мату-Гросу разделился на две части — Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул. Рост дифференциации в системе АТД отмечается и в других латиноамериканских федерациях. Например, в Мексике в 1924 г. было 19 штатов, а сейчас стало 31 (другой причиной увеличения числа мексиканских штатов является повышение статуса прежних территорий до уровня штатов). В Аргентине учредителями федерации выступили 14 провинций, а к настоящему времени их стало 23.

Увеличение числа регионов произошло и в Китае. Здесь активно развивающийся южный остров Хайнань стал отдельной провинцией, выйдя из состава провинции Гуандун. В крупной провинции Сычуань с ее двумя крупными и равновеликими центрами, традиционно конкурирующими друг с другом, один из этих центров — Чунцин недавно стал отдельной ATE первого порядка, а провинция Сычуань осталась со своим административным центром Чэнду и более простой внутренней структурой.

Также возможна ситуация, когда государство признает свою сетку АТД чрезмерно крупной. В ЮАР такое восприятие АТД совпало с революционными событиями, связанными с крахом апартеида. Ранее ЮАР делилась всего на четыре провинции, история которых связана с колониальным прошлым. Новые власти поделили крупные провинции — Трансвааль и Капскую провинцию, в результате чего страна включает девять регионов. Похожие мотивы вызвали решения о создании более дробной административной сетки в Чехии и Словакии.

Особым случаем является появление новой провинции в Нидерландах. Она возникла в результате интенсивного освоения земель, ранее находившихся на дне моря. Осушение и заселение земель привело к созданию провинции Флеволанд.