2015-01-21
1638
После распада Советского Союза и выделения Российской Федерации в самостоятельное государство одной из основных проблем в борьбе с коррупцией в современной России долгое время были слабая юридическая и правовая базы.
Российский государственный аппарат первых лет постсоветского периода, так же как и экономика страны, и все общество, оказался в состоянии глубокого кризиса.
Только за период с 1991 по 1994 г. органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 56%, а в регионах - примерно на треть. Коррупция, некомпетентность, элементарная безграмотность, отсутствие управленческой культуры широко распространились среди новых государственных служащих. Для решения этих проблем Президентом России Б.Н. Ельциным 4 апреля 1992 г. был подписан Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» N361,который предусматривал ряд серьезных мер антикоррупционного характера. В частности, законодательно было закреплено, что служащим государственного аппарата запрещено:
o заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждения, услуги и льготы;
o выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе, самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.
Однако, как показала практика, Указ Президента России во многом оказался фиктивным, поскольку отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, не были детально проработаны и механизм исполнения, и механизм контроля исполнения положений указа.
Кроме того, как показала практика, в силу объективных и субъективных причин указ оказался самым «игнорированным» нормативным правовым актом, поскольку большая часть его положений фактически не исполнялась.
В развитие этого указа в 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ «О борьбе с коррупцией»,однако он так и не был подписан Президентом.
В 1995 и 1997 гг. были приняты Государственной думой и одобрены Советом Федерации Федерального Собрания РФ соответственно второй и третий проекты Федерального закона «Оборьбе с коррупцией», которые также не были подписаны Президентом РФ.
Важным этапом в развитии отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы нашей страны, было принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»от 31 июля 1995 г., в котором законодательно были закреплены ограничения, связанные с государственной службой, большинство которых носит антикоррупционный характер.
После принятия закона отечественное законодательство в этой части стало формально соответствовать международным нормам.
Правовую основу противодействия коррупции заложил новый Уголовныйкодекс Российской Федерации, который был принят Государственной думой 24 мая 1996 г., подписан Президентом 13 июня 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 г., сменив Уголовный кодекс РСФСР, принятый в 1960 г. и применявшийся до тех пор.
В соответствии с современным российским уголовным законодательством многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти и преследуются по закону.
Ныне действующий Уголовный кодекс Российской Федерации содержит целый ряд составов преступления, относящихся к коррупции. Коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:
o 290 - получение взятки;
o 291 - дача взятки;
o 291.1 - посредничество во взяточничестве;
o 292 - служебный подлог;
o 174 - легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;
o 285 - злоупотребление должностными полномочиями;
o 204 - коммерческий подкуп;
o коррупционные преступления в форме подкупа караются также по подп. «а» и «б» части второй ст. 141.
Далее хотелось бы поподробней охарактеризовать некоторые вышеперечисленные составы преступлений. Так, например, получение взятки -согласно ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации - одно из самых опасных должностных преступлений, особенно если оно совершается группой лиц или сопровождается вымогательством, которое заключается в получении должностным лицом преимуществ и выгод за законные или незаконные действия (бездействие). Получение взятки рассматривается Уголовным кодексом как более общественно опасное деяние, нежели дача взятки.
Согласно ст. 291 Уголовного кодекса Российской Федерации дача взятки - преступление, направленное на склонение должностного лица к совершению законных или незаконных действий (бездействия) либо предоставлению каких-либо преимуществ в пользу дающего, в том числе за общее покровительство или попустительство по службе. Дача взятки рассматривается Уголовным кодексом как менее общественно опасное деяние, нежели получение взятки. Гражданин, давший взятку, может быть освобожден от ответственности, если установлен факт вымогательства или гражданиндобровольно сообщил в правоохранительные органы о содеянном.
Коммерческий подкуп - согласно ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации - взятка лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческих и некоммерческих предприятиях и организациях, - директору, заместителю директора коммерческой фирмы или государственного унитарного предприятия, председателю и члену совета директоров акционерного общества, главе кооператива, руководителю общественного или религиозного объединения, фонда, некоммерческого партнерства, лидеру и руководящему функционеру политической партии и т.д. Гражданин, совершивший коммерческий подкуп, может быть освобожден от ответственности, если установлен факт вымогательства или гражданин добровольно сообщил в правоохранительные органы о содеянном.
В 2001 г. на парламентских слушаниях «Современное состояние и пути совершенствования законодательства Российской Федерации в области борьбы с коррупцией» обсуждались законопроекты «Основы антикоррупционной политики», «О противодействии коррупции», «О парламентском расследовании» и «О кодексе поведения государственных служащих».
Из указанных законопроектов в Государственной думе третьего созыва антикоррупционный законопроект «О противодействии коррупции» дошел лишь до первого чтения. По мнению юристов, этот документ призван был не столько направлять борьбу с коррупцией, сколько имитировать ее.
В ноябре 2003 г. Президент учредил Совет по борьбе с коррупциейво главе с Председателем Правительства. В Совет вошли шесть бывших председателей Правительства, представители Государственной думы, Совета Федерации, Конституционного, Верховного и Арбитражного судов. При совете были созданы две комиссии по противодействию коррупции и по разрешению конфликтов интересов.
В апреле 2004 г. в Государственной думе также была создана комиссия по противодействию коррупции.На комиссию были возложены функции анализа законодательства на предмет выявления положений, создающих почву для коррупции, и его корректировки, а также работа по конкретным обращениям, связанным с проявлением коррупции.
В 2007 г. с назначением Председателем Правительства РФ В.А. Зубкова активизировалась работа по доработке «Закона оборьбе с коррупцией».
Предполагалось, что закон обяжет должностных лиц - военных, судей, государственных служащих, политиков, работников правоохранительных органов, руководителей государственных корпораций - декларировать доходы, имущество, крупные расходы и факты конфликта интересов (семейственность).
В числе карательных мер предусматривались конфискация имущества и запрет на занятие определенных должностей. Законопроект предполагал создание специального органа, контролирующего расходы чиновников и правильность декларирования. Таким органом мог стать Росфинмониторинг.
Для этого планировалось внести соответствующие изменения в действующее законодательство, позволяющее финансовым разведчикам вести особое наблюдение за движением средств на счетах чиновников и членов их семей.
На основании вышеизложенного с уверенностью можно сделать вывод о том, что правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, федеральные, в том числе и федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ, а также нормативно-правовые акты Правительства РФ, нормативно-правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты.
Итак, государственно-правовыми мерами противодействия коррупции являются:
o внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (по состоянию на июль 2011 г. в ред. ФЗ №19-ФЗ от 02.02.2006; №24-ФЗ от 02.03.2007; №48-ФЗ от 12.04.2007; №309-ФЗ от 01.12.2007; №30-ФЗ от 29.03.2008; №280-ФЗ от 25.12.2008; №160-ФЗ от 17.07.2009; №187-ФЗ от 18.07.2009; №269-ФЗ от 25.11.2009; №322-ФЗ от 17.12.2009; №1-ФЗ от 29.01.2010; №9-ФЗ от 14.02.2010; №155-ФЗ от 27.06.2011), определяющих ежегодное представление каждым государственным служащим исчерпывающих сведений о его доходах и собственности, о внеслужебной деятельности, инвестициях, активах, полученных существенных подарках или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов;
o законодательное определение системы специализированных и неспециализированных субъектов борьбы с коррупцией;
o обобщение существующей судебной практики по коррупционным преступлениям; опубликование разъяснений Пленума Верховного Суда РФ с указаниями решения наиболее проблемных вопросов квалификации;
o принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
o введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
o унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
o установление административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также государственных и муниципальных служащих, совершивших административные правонарушения коррупционного характера, с применением к ним дисквалификации в качестве административного наказания; отнесения административного расследования дел данной категории к полномочиям органов прокуратуры Российской Федерации;
o установление в качестве задачи оперативно-розыскной деятельности обнаружения имущества, подлежащего конфискации;
o создание возможности осуществления оперативно-розыскных мероприятий по запросу представителя нанимателя (руководителя) или должностного лица, обладающего такими полномочиями, для проверки достоверности представленных лицами, претендующими на замещение должностей судей, судьями, лицами, замещающими должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации, государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера с соблюдением гарантий, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации;
o принятие законов «О конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок»; «О государственном контроле над соответствием крупных расходов декларированным доходам» и другие.
До настоящего времени борьба с коррупционной преступностью в России продолжает сохранять бессистемный характер. Среди соответствующих мер преобладают в основном уголовно-правовые, да и те применяются крайне нестабильно. Вместе с тем общее число специальных правовых и организационно-правовых мер борьбы с коррупционной преступностью, применяемых в России, вполне сопоставимо с комплексом антикоррупционных мер в любой европейской стране. В этой связи совершенно естественно еще вначале 90-х годов возникла идея универсального криминологического закона о борьбе с коррупцией, призванного заложить основы системы борьбы с коррупцией.
Правовые меры, подлежащие включению в систему мер борьбы с коррупционной преступностью:
1. законодательное закрепление перечня коррупционных преступлений, создающее необходимые правовые предпосылки для налаживания системы официального мониторинга данной группы преступлений;
2. законодательное определение субъекта коррупционного преступления как лица, уполномоченного на осуществление публичных функций, которое бы охватывало не только должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, а также их учреждений, но и лиц, выполняющих управленческие функции на государственных унитарных предприятиях, в иных коммерческих организациях, управляемых при участии государства или выполняющих государственные и муниципальные заказы;
3. законодательное определение системы государственных и негосударственных субъектов борьбы с коррупционной преступностью, основной или одной из основных функций которых будет борьба с данным феноменом;
4. законодательное закрепление обязательств государства по возмещению вреда, причиненного потерпевшей стороне коррупционными преступлениями лиц, занимающих государственные должности, а также коррупционными преступлениями государственных и муниципальных служащих;
5. разработка и принятие кодекса РФ о дисциплинарных проступках с включением в него норм о дисциплинарной ответственности за коррупционные проступки.
Среди специальных организационных мер борьбы с коррупционной преступностью на различных уровнях следует выделить:
1. совершенствование практики планирования борьбы с коррупцией на всех уровнях государственного и муниципального управления;
2. создание системы постоянного мониторинга коррупционной преступности;
3. введение практики обязательных отчетов органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии коррупции и мер борьбы с ней;
4. обязательное введение практики антикоррупционной экспертизы правовых актов;
5. введение в действие системы приоритетного декларирования доходов, расходов и имущественного положения юридических и физических лиц, участвовавших в приватизации государственной собственности, и членов их семей;
6. последовательное снижение численности государственных и муниципальных служащих до оптимального уровня;
7. издание открытых информационных бюллетеней о состоянии доходов и имущества государственных служащих, занимающих должности, предусмотренные Конституцией РФ или конституциями субъектов РФ;
8. обязательное ежегодное опубликование детальных бюджетов и списков должностных лиц аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления в соответствующих официальных изданиях.
Генеральной же линией в общем комплексе мероприятий по борьбе с коррупцией должно наконец стать неукоснительное обеспечение решительной и беспощадной борьбы со взяточничеством - главной составляющей коррупционной преступности.
Впервые о необходимости разработки и принятия комплексного плана по борьбе с коррупциейзаявил первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, будучи кандидатом в Президенты России.
Выступая на V Красноярском экономическом форуме в феврале 2008 г., он сказал: «Должен быть в особом порядке разработан и реализован национальный план по борьбе с коррупцией».
Позже, 25 марта 2008 г., в интервью газете The Financial Times Д.А. Медведев, будучи уже избранным Президентом России, рассказал, на чем будет основываться этот план: «Я сказал в своем выступлении, что необходимо подготовить план по борьбе с коррупцией в стране. Он должен включать в себя как минимум три раздела.
Первое - это законодательные изменения в области уголовного права,связанные как с нашими международными обязательствами, так и с текущей ситуацией в стране. Это, наверное, не самое сложное. Коррупцию невозможно задушить изменениями законов.
Второе, гораздо более сложное - это именно создание антикоррупционных стимулов.А вот это зависит от очень значительных параметров: от общего уровня жизни в стране, уровня зарплаты, от того, насколько безусловно и жестко применяются законы в отношении тех, кто нарушает закон, в отношении так называемых коррупционеров, тех, кто берет взятки, совершает другие коррупционные действия.
Наконец, может быть, самая высшая форма такой мотивации, когда для лица, которое собирается совершить какое-то преступление, получить взятку и так далее, становится очевидным, что этого не следует делать, потому что это может разрушить всю его жизнь.
Когда брать взятку не просто страшно, а неприемлемо по другим соображениям: неприлично и может просто разрушить будущую жизнь, карьеру, уничтожить пенсию и т.д. Именно это останавливает полицейских, других государственных служащих от совершения подобных действий в других странах.
И третье, последнее - это именно то, о чем я говорил: изменение правосознания, изменение мышления людей.
Таким образом, это законы, система стимулирования, общее улучшение экономического климата в стране и формирование современного правосознания».
Хотелось бы отметить, что принципы борьбы с коррупцией законодательно нашли свое отражение в разработке и подписании Указа Президента Российской Федерации об утверждении Национального плана противодействия коррупции.
Данный указ был подписан 31 июля 2008 г. (№Пр-1568) и предусматривал принятие ряда мер по совершенствованию существующего законодательства, а также разработку и принятие новых законов.
Генеральный прокурор России Ю. Чайка назвал принятый Национальный план противодействия коррупции важным шагом в борьбе с коррупцией, поскольку он требует не только координации деятельности государственных органов, но и консолидации усилий всего общества.
Принятый указ, в частности, обязывал органы законодательной власти доработать и в кратчайшие сроки принять злополучный Федеральный закон «О противодействии коррупции»,который в конце концов после почти семнадцатилетнего обсуждения на различных уровнях в новой редакции был все-таки принят и вступил в силу 25 декабря 2008 г. (№273-ФЗ).
На его основании был подготовлен Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".
Кроме того, 2 августа 2009 г. вступил в силу Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов» (№172-ФЗ).
Также 13 марта 2012года Президентом РФ был подписан новый указ «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». Соответственно, данным указом был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы.
И еще одно важное обстоятельство. В первой половине 2010 г. в Министерстве юстиции РФ провели антикоррупционную экспертизу 1594 проектов нормативно-правовых актов. Коррупциогенные факторы, т. е. положения, устанавливающие слишком широкие пределы усмотрения для чиновников или чересчур обременительные требования для граждан, были обнаружены в 56 из них, что составляет 3,5%. Самыми коррупционноемкими оказались проекты законов. Коррупциогенные факторы эксперты нашли в 34 документах (2,1%). На втором месте оказались проекты постановлений правительства - 20 документов (1,3%). Самый низкий коррупционный потенциал оказался у указов Президента - недочеты обнаружили всего в двух проектах (0,12%).
В регионах России за тот же период было проверено 60433 проекта документов. Самая плодородная почва для коррупции - в документах региональных органов власти (коррупциогенные факторы - в 2%). Самые «неподкупные» - уставы муниципалитетов(0,2%).
По мнению специалистов, не выявлены такие ключевые коррупциогенные факторы, как отсутствие мер ответственности должностных лиц за свои действия (бездействие) или процедура публичного контроля, поскольку эти факторы были исключены из методики антикоррупционной экспертизы.
С принятием указанных документов можно констатировать, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции.
Важно отметить, что в Законе «О противодействии коррупции», впервые было дано определение коррупции и сформулированы принципы по противодействию и предупреждению ее.
Что касается определения термина «коррупция», то он был раскрыт нами в главе I (пп.1.2.) моей работы.
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
o по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
o по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
o по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Далее хотелось бы отметить принципы противодействия коррупция, которые закреплены в ст.3 Федерального закона «О противодействии коррупции».
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, в 2010 г. была подготовлена новая редакция национального плана противодействия коррупции,рассчитанного на 2010-2011 гг.
В новой версии плана был систематизирован перечень задач органов государственной власти всех уровней. В частности, в ближайшие годы предусмотрено расширить сферы общественного контроля за использованием ассигнований бюджетов всех уровней, провести масштабные социологические исследования по поводу эффективности антикоррупционной работы и др.
Кроме этого, поставлена задача усовершенствовать механизмы создания, функционирования и ликвидации юридических лиц, обеспечить мониторинг деятельности саморегулируемых организаций, модернизировать схему нормативного регулирования управления в корпоративном секторе. Было предложено обновлять национальный план противодействия коррупции один раз в два года.
