Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области охраны природных ресурсов и окружающей среды

В соответствии с п. 1. ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов.

Объектами охраны природных ресурсов страны являются земля, ее недра, озоновый слой атмосферы, природные эко­логические системы, поверхностные и подземные воды, жи­вотный мир, природные ландшафты, государственные природ­ные заповедники, находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.

Следует различать использование и охрану природных ре­сурсов. При использовании достигаются определенные хозяй-

ственные и иные экономические цели. Охрана же природных ресурсов предусматривает, прежде всего, предотвращение эко­логически вредных воздействий от результатов хозяйственной деятельности на окружающую среду обитания. Учитывая, что полностью избежать отрицательного воздействия на природ­ные ресурсы невозможно, ставится практическая задача ми­нимизировать это воздействие.

Раньше управление в сфере использования и охраны при­родных ресурсов и охраны окружающей среды являлось от­раслевым видом управления и относилось к народнохозяйствен­ному комплексу. Однако содержание этой деятельности сейчас значительно расширилось и стало не только частью хозяйствен­ной, но и важной частью социально-культурной и администра­тивно-политической сферы. В настоящее время эта область управления стала межотраслевой. Более чем своевременным было также принятие федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а перед этим было принято постановление Правительства РФ от 19.01. 2001 г. № 31 «Об утверждении положения о государственном контро­ле за охраной атмосферного воздуха».

Система органов управления в сфере природных ресур­сов возглавляется федеральным органом исполнительной вла­сти - Министерством природных ресурсов РФ (МПР Рос­сии), положение о нем принято постановлением Правитель­ства РФ от 25.09. 2000 г. № 726. В республиках в составе России образуются аналогичные министерства, а в остальных субъектах РФ создаются преимущественно главные управле­ния, управления (отделы).

Министерство природных ресурсов РФ является федераль­ным органом исполнительной власти, проводящим государ­ственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения эколо­гической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов РФ является:

• федеральным органом управления государственным фон­дом недр и лесным хозяйством;

• специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

• специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фон-

да и воспроизводства лесов, охраны окружающей при­родной среды, государственной экологической эксперти­зы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компе­тенции — в области обращения с отходами (за исключе­нием радиоактивных) и осуществления государственно­го контроля за использованием и охраной земель; • федеральным органом исполнительной власти, специаль­но уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Министерство природных ресурсов РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, фе­деральными конституционными законами, федеральными за­конами, указами и распоряжениями Президента РФ, поста­новлениями и распоряжениями Правительства РФ и Положе­нием о нем.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет воз­ложенные на него полномочия как непосредственно, так и че­рез свои территориальные органы. В ведении Министерства природных ресурсов РФ находятся предприятия, особо охраня­емые природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными орга­нами исполнительной власти, органами исполнительной влас­ти субъектов РФ, органами местного самоуправления, обще­ственными объединениями и гражданами.

Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются:

1) разработка и проведение государственной политики, осу­ществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресур­сов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и рас­тительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружа­ющей природной среды и обеспечения экологической безопас­ности;

2) разработка и реализация мер, направленных на удовлет­ворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов,

3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизвод­ства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

4) комплексная оценка и прогнозирование состояния окру­жающей природной среды и использования природных ресур­сов, обеспечение органов государственной власти, органов мес­тного самоуправления, организаций и населения соответству­ющей информацией;

5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах по рациональному ис­пользованию природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет следующие функции:

1) разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизвод­ства, использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды;

2) разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы, рационального использования, вос­становления и охраны водных объектов, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, использования, охра­ны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, водообеспечения населения и объектов экономики;

3) разрабатывает и утверждает приоритетные направления научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проек-тно-изыскательских работ;

4) выполняет в пределах своей компетенции функции госу­дарственного заказчика и обеспечивает проведение работ для государственных нужд;

5) в установленном порядке разрабатывает проекты феде­ральных законов и иных нормативных правовых актов и на­правляет их на рассмотрение в Правительство РФ, издает по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, норма­тивные правовые акты, а также методические и инструктив­но-технические документы;

6) организует и осуществляет в соответствии с законода­тельством РФ лицензирование видов деятельности, связанных с недро-, водо- и лесопользованием, пользованием объектами животного мира, охраной окружающей природной среды;

7) обеспечивает организацию и проведение государствен­ной экологической экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и осуществляет иную, в соот­ветствии с законом, деятельность.

Министерство природных ресурсов РФ в пределах своей компетенции полномочно:

1) запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской РФ, органов местного самоуправления, юридических и физи­ческих лиц информацию по вопросам, отнесенным к ведению Министерства;

2) прекращать, приостанавливать или ограничивать в уста­новленном законодательством РФ порядке право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фон­да, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществля­емую с нарушением требований законодательства РФ в облас­ти природопользования и охраны окружающей природной сре­ды;

3) запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением эколо­гических норм, правил и заключений государственной эколо­гической экспертизы;

4) запрещать в случае необходимости на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение опре­деленных видов работ на отдельных участках лесного фонда;

5) осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению Министерства;

6) давать обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства РФ, режима пользо­вания недрами, водными объектами, порядка пользования уча­стками лесного фонда и лесами, а также экологических норм и правил и иные полномочия.

Должностные лица Министерства природных ресурсов РФ, его территориальных органов и находящихся в его ведении организаций имеют право в случаях и порядке, установлен­ных законодательством РФ, при исполнении служебных обя­занностей хранить, носить и применять служебное оружие и специальные средства.

Решения Министерства природных ресурсов РФ и его тер­риториальных органов, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти, организаций и граждан.

Министерство природных ресурсов РФ возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Пред­седателя Правительства Российской Федерации.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

Функции органов управления по охране окружающей сре­ды (бывший Государственный комитет РФ по охране окружа­ющей среды) и функции Федеральной службы лесного хозяй­ства в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 переданы Минприроде России, аналогично в республи­ках в составе России и в других субъектах РФ.

Административно-правовые основы регулирования отноше­ний в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды следует отметить позитивную роль, ныне утратившего силу Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей среды». Отдельные виды деятельности по использованию при­родных ресурсов и охране окружающей среды регламентиру­ются также отраслевыми нормативными актами: Основами лесного законодательства; Законом «О недрах» (в новой редак­ции), определяющим, что государственное регулирование от­ношений недропользования осуществляется посредством уп­равления, лицензирования, учета и контроля; Законом от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии»; Положением о государственной экологической экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.; Правительством РФ от 16 сентября 1999 г. было принято по­становление «О территориальных органах Министерства при­родных ресурсов РФ»¹ и другие правовые акты, оказавшие или оказывающие свою позитивную роль в сфере охраны окружа­ющей среды.

В настоящее время, ухудшающееся состояние окружающей природной среды стало одной из наиболее актуальных соци­ально-экономических проблем, затрагивающих интересы каж­дого человека. За рубежом экологическая информация — пред­мет особого внимания официальных властей всех уровней, по-

¹ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4628.

литических партий и общественных движений, средств массо­вой информации, так как, по утверждению экологов, защита окружающей природной среды уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных и глобальных проблем для всего че­ловечества.

Объективными причинами экологического кризиса явля­ются несоответствие между потребностями растущего населе­ния на Земле (в первую очередь, потребностями промьпнлен-но развитых стран, так называемой «семерки») и ресурсами истощающейся природы, снижение стабильности биосферы, ухудшение генофонда человека, парниковый эффект, потеп­ление, и др.

В нашей стране не только низок уровень осознания крайне негативной обстановки, сложившейся в экологической сфере, но и неудовлетворительна организационно-правовая деятель­ность государственных органов власти, частично из-за тяже­лого экономического положения в стране, но, в основном, из-за низкого уровня культуры потребления и культуры в целом.

Управление экологической системой страны должно осуще­ствляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических законов.

17 мая 2000 г. в соответствии с указом Президента РФ создана Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

К функциям этой службы относится мониторинг (отслежи­вание) пороговых параметров окружающей среды, когда ситу­ация складывается ниже этих пороговых (допустимых) пара­метров, то должна срабатывать система защитных мер: право­вых, экономических, материально-технических и организаци­онных по устранению этой ситуации.

В настоящее время главная роль в деле охраны природных ресурсов и окружающей внешней среды принадлежит государ­ственным органам исполнительной власти. От их деятельнос­ти зависит сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровле­ние и улучшение качества окружающей природной среды.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного нега­тивного воздействия хозяйственной и иной деятельности яв­ляются:

• земли, недра, почвы;

• поверхностные и подземные воды;

• леса и иная растительность, животные и другие орга­низмы и их генетический фонд;

• атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и около­земное космическое пространство.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного при­родного наследия.

К полномочиям органов государственной власти РФ сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отно­сятся:

• обеспечение проведения федеральной политики в облас­ти экологического развития РФ;

• разработка и издание федеральных законов и иных нор­мативных правовых актов в области охраны окружаю­щей среды и контроль за их применением;

• разработка, утверждение и обеспечение реализации фе­деральных программ в области экологического развития РФ;

• объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

• координация и реализация мероприятий по охране ок­ружающей среды в зонах экологического бедствия;

• установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного эко­логического мониторинга), формирование государствен­ной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы и иные полномочия.

К полномочиям органов государственной власти субъек­тов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружаю­щей среды, относятся:

• определение основных направлений охраны окружаю­щей среды на территориях субъектов РФ с учетом гео­графических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ;

• участие в разработке федеральной политики в области экологического развития РФ и соответствующих про­грамм;

• реализация федеральной политики в области экологи­ческого развития РФ на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-эко­номических и иных особенностей;

разработка и издание законов и иных нормативных пра­вовых актов субъектов РФ в области охраны окружаю­щей среды с учетом географических, природных, соци­ально-экономических и иных особенностей субъектов РФ, контроль за их исполнением;

• разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствую­щие требования, нормы и правила не ниже установлен­ных на федеральном уровне;

• разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; осуществление природоохранных и иных мер по улуч­шению состояния окружающей среды в зонах экологи­ческого бедствия на территориях субъектов РФ и иные полномочия указанные в законе.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, опреде­ляются в соответствии с федеральными законами.

Управление в области охраны окружающей среды осуще­ствляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, за­конами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Права и обязанности граждан в области охраны окружа­ющей среды.

1. Каждый гражданин имеет право на благоприятную ок­ружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычай­ными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

2. Граждане имеют право:

• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятель­ность в области охраны окружающей среды;

• направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного са­моуправления, иные организации и должностным ли­цам о получении своевременной, полной и достоверной

информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

• принимать участие в собраниях, митингах, демонстра­циях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружа­ющей среды и в иных не противоречащих законодатель­ству Российской Федерации акциях;

Ш выдвигать предложения о проведении общественной эко­логической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

• оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной влас­ти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружаю­щей среды;

• обращаться в органы государственной власти Российс­кой Федерации, органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органы местного самоуправ­ления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны ок­ружающей среды, негативного воздействия на окружа­ющую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружаю­щей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

3. Граждане обязаны:

• сохранять природу и окружающую среду;

• бережно относиться к природе и природным богатствам;

• соблюдать иные требования законодательства. Права и обязанности общественных и иных некоммер­ческих объединений, осуществляющих деятельность в об­ласти охраны окружающей среды:

• разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в ус­тановленном порядке программы в области охраны окру­жающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привле­кать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

• за счет собственных и привлеченных средств осуществ­лять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресур-

^ сов, обеспечения экологической безопасности;

• оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, орга­нам местного самоуправления в решении вопросов охра­ны окружающей среды;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружаю­щей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

2. Общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окру­жающей среды.