Государственный орган и его правовой статус

Первичным системообразующим элементом государственно-управ­ляющего воздействия на общество является государственный орган.

Государственный орган (англ. State body; от греч. огganization — орудие, инструмент) — учрежденное в установленном (официальном, юриди­ческом) порядке образование, выполняющее от имени государства ка­кую-либо одну или несколько его функций в соответствий со своим специальным общественным предназначением, обладающее организаци­онным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, кото­рые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).

Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президента) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию вла­стно-управленческих функций.

Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политическо­го (государственно-властный характер); социологического (предназначе­ние решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума); юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность); административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами).

Что означает установленный порядок образования государственно­го органа?

Это означает, что любой госорган имеет правовую, законодатель­ную основу, получает соответствующий правовой статус после изда­ния законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уров­не субъектов Федерации, после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ, главой администрации и т. Д.

В Положении — нормативном, основополагающем учредительном _те _ устанавливаются задачи, обозначаются специальная компетен­ция, функции и полномочия, т. е. в целом то, что должен и может осуществлять госорган, оправдывая свое предназначение.

Госорган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Внешние регулируют его _связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти, с об­ществом, зарубежными структурами и т. д. Внутренние полномочия регулируют деятельность внутри своей организации (прием на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, матери­ально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган при­нимает нормативные правовые акты, осуществляет правопримени­тельную и правоохранительную деятельность. Его правовой статус состоит из трех блоков: целевого, организационно-структурного и компетенции как совокупности властных полномочий и подведом­ственности.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «орга­низация». Организация — это совокупность людей, их коллектив; ор­ганизация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализует­ся только через совокупность государственных органов, а" само госу­дарство выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов госу­дарственно-управленческой деятельности, включая субъекты государ­ственной власти, а также органы государственного управления, кото­рые создаются как рабочий механизм представительной, исполнитель­ной и судебной власти — государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных призна­ков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управле­ния;

— выражает интересы определенной социальной общности — народа, класса, социальной группы и т.д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь слож­ной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых Социальных целей;

— является системно организованным, в этом качестве ему Свойственны черты любой социальной системы, прежде всего корреляции структуре, функциях, деятельности — как неизбежный ответ на из­менения объекта управления;

— имеет присущие ему определенные, отражающие общесистем­ное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в том или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирова­ние, планирование, организацию, регулирование, контроль;

— обладает собственной, юридически обоснованной организаци­ей, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент;

— занимает строго определенное место в иерархии государствен­ного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

Будучи во многом схожими между собой, субъекты управления довольно существенно различаются по формам построения, степени юридического основания, по сочетанию принципов коллегиальности и единоначалия, профессиональных и общественных начал, выборно­сти и назначения на должности, по методам и формам деятельности, пределам ее регламентации. Перечисленные различия обусловливают специфику государственных организаций. Познание специфики, осо­бенностей субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирования воздействия множества субъектов по отношению к одному и тому же объекту.

Заключая вопрос о видах организационно-правовых форм испол­нительной власти, отметим, что правовой статус госоргана предпола­гает ответы на следующие вопросы:

1) органом какого именно государства, государственного образо­вания выступает данная структура;

2) к какому виду организационно-правовых форм по основному содержанию своей деятельности относится данный орган;

3 кто этот орган учреждает, образует, формирует его руководя­щий и весь личный состав;

4) кому орган подчинен, подотчетен, поднадзорен, подконтролен и перед кем ответственен;

5) кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опроте­стовать его акты;

6) какова компетенция данного органа;

7) кто ему подотчетен;

8 какова юридическая сила актов данного органа, каковы офи­циальные их наименования;

9) какими государственными символами орган вправе пользовать­ся;

10) каковы источники финансирования органа;

11) обладает ли он правами юридического лица?

7.2. Организационно-структурное построение государственного органа

Если мы говорим о структуре системы государственного управле­ния, то употребляем термин — институционально-структурное построение как совокупность и связи институций — органов госуправления. Если мы говорим о структуре отдельного госоргана, то употребля­ем термин — организационно-структурное построение как совокуп­ность подразделений и связи между ними внутри органа управления.

Каждая структурная единица — отпечаток целого и в то же время относительно самоуправляемая, автономная, организационно-оформленная инстанция со своей компетенцией, предопределенной право­вым актом.

Исходным структурообразующим фактором является функция, ее

содержание.

Функциональный подход — определяющий для структурного оформления управляющей системы в целом и для отдельной публичной службы.

Каждый государственный орган имеет название, в котором четко ' видна основная, общественно необходимая функция, т. е. тот процесс [ управляющего воздействия, который этот орган призван осуществлять в бесспорном, безусловном, непрерывном порядке. И каждое подраз­деление госоргана — это процессуальная инстанция административ­ного производства по исполнению юридически организованных и значимых действий, совершаемых в соответствии с установленными. Для него функциями и полномочиями в части реализации компетен­ции по подготовке или принятию правовых актов госоргана.

Главная направленность организационных реформ исполнитель­ной власти — приведение организационной структуры аппарата;:полное соответствие с объективно необходимыми функциями. Суть этих реформ — меры по сокращению звенности («этажей») управления, укрупнение низовых и центральных органов управления, ограни-? Чение числа занятых в управлении. Успех реформ зависит от многих Факторов, внешних и внутренних: материальных ресурсов, техники Управления, технологий, уровня подготовки персонала, организации труда, стиля управления, степени вовлечения граждан в управление — ^^е это ресурсы совершенствования системы управления, ее упорядочения, организации.

Организация (фр. organisation) как понятие употребляется в двух смыслах. В одном случае оно фиксирует статичную закономерность системы - упорядоченное устройство, объединение чего-либо, кого-либо в одно целое; коллектив людей, объединенных общей программой (целью, задачей), государственное объединение, обществен­ное, партийное и т. п. учреждение.

В другом случае понятие «организация» фиксирует динамичную за­кономерность системы как характеристику процесса функционирова­ния учреждения (объединения) — внутреннюю упорядоченность дей­ствий, согласованное взаимодействие всех участников процесса для достижения общих целей.

В том и другом случае ключевым словом, синонимом «организа­ции» является «упорядоченность» — структуры (внутреннего устройст­ва) или/и процесса, действия.

Среди многообразия существующих определений понятия «струк­тура органа управления» выделяются две основные группы. Одну из них составляют определения, трактующие структуру как совокупность внутренних структурных подразделений управления, которые наделе­ны соответствующей компетенцией.

Другую группу составляют определения, которые включают в структуру не только состав структурных подразделений, но и сово­купность взаимосвязей, взаимоотношений этих подразделений. Это, на наш взгляд, более обоснованный подход. Он позволяет при анали­зе структуры органа управления учитывать:

1) состав его структурных подразделений, их место и функции в системе управления;

2) систему структурных связей, функциональных, коммуникатив­ных, информационных;

3) порядок распределения между подразделениями компетенции, полномочий, ответственности.

Организационная структура (или структура органа власти) являет­ся формой разделения и кооперации управленческой деятельности, устойчивой схемой распределения ее целей, задач и функций.

В составе структурных подразделений можно выделить: руково­дство, функциональные подразделения и обслуживающие подразделе­ния.

Руководство осуществляет ориентирующие функции, т. е.:

• устанавливает направление для функциональных и обеспечи­вающих подразделений;

• обеспечивает общее комплексное (по всем вопросам без ис­ключения) управление всеми структурными подразделениями, а зна­чит, и объекта в целом. Оно может быть, как известно, единоличным и коллегиальным;

• устанавливает соотношение полномочий различных должно­стей, при этом руководство производит деление функциональных подразделений на более мелкие организационные подразделения,
чтобы эффективнее организовать работу;

• определяет должностные обязанности как совокупность опре­деленных задач и функций и поручает их выполнение конкретным

липам.

Первичным элементом в структуре организации является долж­ность.

Структура организации госоргана управления — это упорядоченная совокупность составляющих его подразделений, выполняющих кон­кретные функции и полномочия в рамках юридически установленной для них компетенции. Другими словами, структуры органов исполни­тельной власти порождаются их целями и общими функциями, с тем чтобы эти общие функции конкретизировались и персонифицирова­лись в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей.

Взаимосвязь задач и функций и различных структурных подразде­лений учреждения можно проследить на схеме:

В предметно-замкнутых структурах административного органа не­обходимо так организовать работу, чтобы соответствующее подразде­ление имело право решить вопрос до конца или, самое меньшее, взять на себя контакты с другими подразделениями, участвующими ^в решении дела.

Согласно классической теории организации структура госоргана Должна разрабатываться сверху вниз, от центра принятия решений, ^начале руководители органа должны осуществить его разделение на сферы деятельности, затем перед ними стоит задача проанализировать совокупность необходимых функций, а потом составить конкретный план формирования организационной структуры. Последовательность разработки структуры такова:

1) орган делится на широкие блоки подразделений по горизонта­ ли в соответствии с важнейшими направлениями деятельности по реализации его стратегии;

2) устанавливается соотношение полномочий различных должно­стей. При этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие организационные звенья, чтобы эффективнее использовать
специализацию и избежать перегрузки руководства;

3) определяются должностные обязанности как совокупность оп­ределенных задач и функций и поручается их выполнение конкрет­ным лицам.

Организационная структура не является застывшей формой. К процессу изменения организационных структур и их кадрового со­става следует относиться как к реорганизации, которая происходит эволюционно, на основе обеспечения преемственности и внедрения новых технологий управления. Важно найти оптимальную органиче­скую (адаптивную) структуру.

Теперь целесообразно затронуть проблему упрощения структур с целью сделать их более горизонтальными. Обычно это делается пу-, тем изменения названий подразделений, что является терминологиче­ской маскировкой.

К примеру, в одном государственном учреждении было 73 работ­ника в 9 отделах. После модернизации структуры число работников сократилось до 63, а количество отделов — до 5. Зато кроме отделов возникло 5 постоянных групп, каждая из которых получила руководи­теля. Словом, после реорганизации раздробленность структуры стала больше, чем была. Маскировкой прогрессирующего раздробления ста­ли слова «группа» или «сектор», введенные вместо слова «отдел». В другом учреждении провели объединение некоторых отделов, но ввели постоянные группы, назначив в каждую из них руководителя, названного инспектором.

В ноябре 1995г. постановлением Правительства РФ «О структур⁶ центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» установлено, что численность департамента не может быть меньше 35 должностных единиц, управления —.не менее 20 единиц, отдела — не менее 10 единиц; число ведущих государственных должностей не должно превышать 10%, старших — 40% общей численности, штатная численность отдела — первичного подразделения не может быть ме­нее 5 единиц.