Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.
У понятия «функция» есть антоним — дисфункция, т.е. те наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление или адаптацию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизировать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.
Функция, как уже сказано выше — производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция — на процесс достижения цели и решения задач.
|
|
Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, устанавливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, вносит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вводит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполняет, дает разрешение, оформляет, развивает* распространяет, регулирует, рекомендует, руководит и др.
Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, — это сложный человеко-комплекс (органы государства и лица должностные), который осуществляет деятельность на Публику (внешнюю среду) — это суть публичные, внешние, инфра- Функции и внутриорганизационную деятельность — интрафункции.
Деятельность любой организации направлена как на внешние (интрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайности могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешними, представительскими функциями и уходят от систематической работы внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может привести к консервированию достигнутого, лишить организацию стратегического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавливаются чаще всего эмпирическим путем.
|
|
Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, фррме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу - управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют — функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц — структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа
Цели -» Функции -» Структура.
Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу — должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как научная категория, элемент понятийного аппарата — это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В. А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки[46].
Итак, функции государственного управления — это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, рдияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.
Функции государственного управления — это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.
К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет 'важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст! 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.
Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию — обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 — распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечивать целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 — противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.
|
|
Важной задачей государственного управления является регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе — главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению.
. К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе — правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а значит — ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта, функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это — можно, а это — нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в правовых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно издать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) — без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество — правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4—8.
|
|
Функции правительственной администрации определены ст. 114:
— разрабатывает и представляет на утверждение законодательному органу бюджет и обеспечивает его исполнение;
— распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности государства;
— разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;
— осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбес преступностью;;
— принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения);
— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
— другие функции.
Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке — в этом суть функций государственно-административных органов.
Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) — это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т. е. безусловном, бесспорном порядке.
При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и защиты равноправия граждан на всей территории России. Расширительное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданство РФ)- Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.
На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа — это установленные статутным актом (пЪ-ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в' структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.
Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К таким субъектам относятся федеральные, региональные и местные территориальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъектыу управления, использующие более узкий набор специфических функций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональным управлением. Такое функциональное управление могут осуществлять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. Например, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориальных администраций.
Функции основные, публично-управляющие воздействия по характеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного министерства, уставе административной службы.
Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.
Указом №314 федеральному министерству определены функции:
• по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
• на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации;
• в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;
• осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика — мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т, д. Политика — всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.
Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистра-тивной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.
В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 федеральных служб.
Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.
Для федеральных агентств установлена также функция по управлению государственным имуществом, что означает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Административное управление связано с осуществлением правоприменительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Функции административные — в этом еще одна их специфика и отличие от политических — непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.
Именно этим и достигается правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок — каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычайных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), которые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.
Наряду с базовыми функциями государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, особенные.
По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функции различаются как главные, общественно значимые и вспомогательные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наименования являются главными для одних госорганов и обеспечивающими (вспомогательными) для других. Так, контроль — главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая — в других, скажем, в министерстве.
Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регули-рующих.
На уровне государственного органа административного воздействия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:
— ориентирование (управляемой) системы — прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, 'методическое руководство и др.;
— обеспечение системы — кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;
— оперативное управление системой — непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.
Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью — координацию, коррекцию.
Такой подход может быть использован для систематизации функций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.
О. А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций публичного управления, раскладывая их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций. Эти суждения представлены следующим образом:
— руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;
— регулирующие функции — полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать;
— расчетно-информационно-аналитические функции — полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать;
— организационные функции — полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;
— контрольные функции — полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.
На первичном уровне управления реализуются функции индивидуальные как воздействие должностного лица — это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавливаются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юридической соразмерности правомочиям) и требуют определенной квалификации (профессионального опыта, образования).
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые: а) реализуются на всех этапах управленческого процесса — целеполагания, принятия решений, организации их исполнения; б) требуют профессиональной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации управления.
Определение общих функций включает следующее основное содержание.
Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.
Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении цели[47].
Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.
Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.
Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.
Анализ — разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, Синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект.
Квалификационно-управленческие функции по отношению к основным (критически-важным, общественно-предназначенным функциям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечивающими. «Вторичность», однако, вовсе не означает «несущественность» — они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.
Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.
Компетенция (от лат. сотре1епиа — принадлежность по праву) — круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать,
Компетенция госоргана — установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он имеет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном производстве с другими госорганами.
Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.
Один подход основан на понимании компетенции как политико-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномочие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.
Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использовать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяется как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их ре-рения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответственности).
Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:
— определение предметов ведения, тех общественно значимых задач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать — это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;
— определение правообязанности органа не только перед государством, но обществом и гражданином, с тем.чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия — совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) исполнительных органов, должностных лиц;
— определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юридически необходимого и возможного действия госслужащих. Компетенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотрению — решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению — перманентная составляющая
госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настолько многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть законом, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридическая норма, а профессионализм, интеллект, чутье.
Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.
Установление компетенции — нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.
Централизация — осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.
Децентрализация — передача части функций и права принимать Решения по определенному4 кругу вопросов нижестоящим исполнительным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.
Деконцентрация — рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали».
Передана — нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов на осуществление необходимых функций и ответственность за переданный предмет (вопрос) ведения.
Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а также саморегулируемой организации.
Делегирование — согласованная взаимная передача полномочий ор-ганами власти различных уровней — на установленное время, в установленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.
Субсидиарность — взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.
На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.
6.5. Критерии формирования функций ведомств
Политические критерии. Формирование функций министерства относится к труднейшим проблемам науки административного управления.
Представляется, что необходимым условием для создания министерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Руководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего органа обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязательным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим органом. В его функции входит обязанность формирования политики ведомства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лишается своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением политического критерия.
Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой является определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересекались с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привлеченному к ответственности за недосмотр в выполнении государственных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тенденции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ведомства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противниками».
Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведомства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного согласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности.
Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия несвойственных и избыточных функций.
Несвойственные — это необходимые функции, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а также Минтранса России.
Избыточные — это функции, необоснованно исполняемые органами исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Правительства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти
Функции анализировались на предмет избыточности по шести основным критериям:
• закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте;
• содержит ли функция властные полномочия и (или) связана совершением юридически значимых действий;
• соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством;
• обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;
• обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;
• может ли функция осуществляться участниками рынка.
Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным
Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избыточные и потенциально избыточные.
Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:
• формально избыточные — т. е. функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неисполняемые в силу объективных причин);
• избыточные — функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функция МВД
России по регистрации копировально-множительной техники);
• условно избыточные функции — функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов).
Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенными по значимости. Большинство же важных (первостепенных по значимости) избыточных функций отнесено к категории условно' избыточных.
Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.
Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализированной государственной либо негосударственной организации.
Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:
— была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;
— по содержанию является функцией участников рынка;
— не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуществляться специализированной, в том числе негосударственной, организацией, не обладающей властными полномочиями;
— не соответствует ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством.
Передача функций может быть осуществлена:
— на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам);
— саморегулируемой организации.
Передача функций должна сопровождаться дополнительным изучением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уровня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществляться.
Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и контроля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.
Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являющиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, поскольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресурсов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охраны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого1 имущества, транспортных средств и средств связи.
В этой связи реализация предложений по упразднению избыточных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наиболее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом изменений в законодательстве, финансово-экономическим обоснованием и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в правительство.
Похожим образом должна проводиться работа по анализу потенциально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ведомство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на основе которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специалистами в конкретной сфере управления и т. п.