Дж. Оруэлл

Понятие и система функций государства. В современном мире придается большое значение проблеме функций государства, от правильного решения которой во многом зависят взаимоотношения между государством, обществом и личностью, роль государства в цивилизованной организации жизнедеятельности людей как внутри страны, так и на международной арене.

Проблема эта освещается в трудах многих авторов. Хотя между ними наблюдаются некоторые различия трактовки функции государства, тем не менее, есть достаточное основание понимать под ними главные, магистральные направления деятельности как внутри страны, так и на международной арене, определяемые предназначением государства на том или ином этапе развития общества.

Функции государства не следует отождествлять с конкретными функциями (задачами) отдельных его органов. В осуществлении общегосударственных функций, так или иначе, участвуют различные органы государства. Это особенно наглядно, когда речь идет, например, о социальных, экономических и некоторых иных других внутренних функциях, выполняемых посредством и принятия законов, и организации их исполнения, и разрешения различных споров в соответствующих сферах жизнедеятельности людей.

Функции государства, как генеральные направления его деятельности в целом, складываются из разносторонней работы всего государственного механизма, носят комплексный, собирательный характер, выполняются при помощи различных средств, методов и форм, включая сюда и правотворчество, организацию претворения в жизнь принятых законов и подзаконных нормативно-правовых актов, контроль и надзор за процессами правореализации, разрешение возникающих правовых споров, борьбу с отклоняющимся поведением, привлечение к юридической ответственности виновных, повышение правовой культуры и правового сознания людей. Эти функции распространяются на самые разнообразные отношения экономической, социальной, политической и духовной жизнедеятельности общества, нуждающиеся в государственном воздействии. При этом следует подчеркнуть, что функции государства первичны, а государственный механизм производен от них; в противном же случае эффективность работы государственного механизма резко снижается, что ведет к обострению противостояния общества и государства.

В современной отечественной литературе встречаются различные классификации функций государства [98]. Некоторые авторы видят перспективу в выделении четырех функций: экономическая, политическая, социальная и идеологическая[99]. Однако нетрудно видеть, что при таком подходе функции государства полностью растворяются в основных сферах его деятельности.

Представляется более плодотворным выделение, прежде всего, внутренних и внешних функций государства. Первые из них охватывают основные направления деятельности по организации «внутренней» жизни страны, на ее территории, вторые - деятельность на международной арене, направленную на защиту национальных интересов, налаживание и поддержание взаимного сотрудничества с «внешним» миром, т.е. с другими государствами, международными и региональными организациями.

При всех взаимосвязях внутренней и внешней политики государства это деление, давно утвердившееся в науке, не теряет своего значения.

Система внутренних функций определяется тем, что каждое современное государство решает множество важных экономических, социальных, политических, контрольных и охранительных задач, активно участвует в охране окружающей среды на своей территории. Соответственно, она включает экономическую, социальную, природоохранительную, контрольную и защитную функции.

Система внешних функций государства детерминируется задачами по поддержке мира и защите национальных интересов, сотрудничеству со всем «внешним» миром, в совместном решении экономических, социальных, политических, духовных, экологических и иных общих задач цивилизации. Поэтому она включает в себя такие направления деятельности, как поддержание мира и защита национальных интересов страны, международное сотрудничество в различных областях за пределами ее территории.

В связи с обострением глобальных проблем человечества, осознанием нарастающего приоритета общечеловеческих интересов над региональными, классовыми, национальными постепенно, поэтапно происходит понимание в перераспределении, более тесном и глубоком переплетении, увязывании систем внутренних и внешних функций государства. Если на прежнем историческом этапе истории человеческой цивилизации внешние функции государства преимущественно рассматривались как механическое продолжение внутренних его функций, внутренняя политика имела приоритеты и предопределяла внешние функции государства, то в последний период иное видение внешних функций государства все настойчивее требует соответствующей корреляции внутренней политики в зависимости от внешних задач, с которыми сталкивается международное сообщество в целом и вырабатывает совместными усилиями пути их разрешения. На практике это выражается в том, что все больше государств начинает рассматривать международное право как часть национальной правовой системы, в том, что международные обязательства страны все активнее направляют внутреннюю политику в определенных плоскостях[100] и т.д.

Внутренние функции. Внутри страны государство выполняет, прежде всего, экономическую функцию. Это - важнейшее, исходное направление в его деятельности, заключающееся в разностороннем и многообразном воздействии на экономические процессы, начиная с организации отношений собственности и кончая распределением финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, аккумулируемых в распоряжении государства и его территориальных (национально-территориальных) образованиях на местах.

Следует отметить, что различные политические режимы неоднозначно решают данный вопрос; от прямого и монопольного, командного, планово-директивного административного управления экономической жизнью национального сообщества (пример, страны социалистического типа) спектр возможных подходов простирается до косвенного, мягкого регулирования, осуществляемого с упором на воздействие, прежде всего, на интересы основных субъектов экономической жизнедеятельности общества (страны западной демократии).

В годы советской власти такая функция рассматривалась как хозяйственно-организаторская. За этим скрывалось не только искаженное понимание роли государства в регулировании экономических отношений, но и полное доминирование в стране государственной собственности, при которой государство на предельно централизованных планово-распределительных началах директивно подчиняло себе почти всю хозяйственную деятельность. Будучи собственником всех сырьевых ресурсов и более 96 процентов имущества, закрепленного за хозяйствующими субъектами в лице предприятий и организаций, государство добивалось выполнения своих «команд», оставляло в своем распоряжении созданную продукцию и полученные доходы, распределяло их по своему усмотрению. По сути, на тех же началах строилась и внешнеэкономическая деятельность, основанная на государственной монополии. Все это привело к тому, что государство, превратив себя в монопольного «хозяйственника», не смогло справиться ни с этой искусственной функцией, ни с более многогранными экономическими задачами страны.

Подлинная экономическая функция государства отнюдь не олицетворяется хозяйственной работой. Она выражается:

· в организации и защите отношений разных, но равноправных форм собственности; в установлении правового режима природных и иных материальных ресурсов, мерах по возобновлению и рациональному использованию;

· в выработке стратегии и тактики экономического развития, разработке в соответствии с ними целевых программ и в усилиях по претворению их в жизнь;

· в целенаправленных мерах по совершенствованию структуры производства, обмена и потребления, конверсии и технико-технологическому обновлению производственной инфраструктуры;

· в разработке, принятии и организации бюджета;

· в оказании помощи участникам экономических отношений, поддержании их сбалансированных инициатив;

· в управлении государственными (казенными) предприятиями и пакетами акций других хозяйствующих субъектов, принадлежащими государству, ради наращивания экономического потенциала страны;

· в введении и поддержании единой системы оценок количества, качества и цен экспортируемых товаров, квот и лицензий на такие товары;

· в ограничении монополизма, поощрении конкуренции и защите интересов потребителя;

· в согласовании интересов производственных, посреднических и коммерческих структур, координации их усилий в разрешении возникающих между ними противоречий и споров;

· в инвестировании собственных средств и поощрении других инвестиций в приоритетные сектора экономики;

· в установлении общих правил поведения участников экономических отношений и обеспечении их соблюдения;

· в организации подготовки, переквалификации и аттестации кадров, научных исследований и разработки целевых программ для экономической сферы;

· в создании благоприятных условий для экономической деятельности на международной арене, заключении необходимых для этого договоров и соглашений с другими государствами;

· в формировании и оптимальном распределении сырьевых, финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, необходимых для успешного выполнения этих и других задач в стране;

· в создании свободных и оффшорных экономических зон и т.д.

В ходе осуществления рассматриваемой функции используются различные способы воздействия на экономические процессы, но, как сами указанные выше задачи, связанные с экономической функцией, так и оптимальные способы их решения посильны государству только в условиях рыночных отношений, основанных на многообразии и равенстве форм собственности, свободе и инициативе производителей, коммерсантов и потребителей, конкуренции между ними и т.д.

Практика развитых стран запада показывает, что в странах с налаженными рыночными отношениями государство выполняет такую экономическую функцию во всей полноте.

В современной России на это направлены разгосударствление и приватизация, структурная перестройка экономики и конверсия военной промышленности, развитие предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств, либерализация цен, демонополизация внешнеэкономических связей и многие другие усилия по переходу к рыночным отношениям.

В Конституции РФ 1993 г. указывается, что в России «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности», каждый вправе использовать свое имущество и способности для предпринимательской деятельности (ст.ст.8,3). Новый ГК РФ закрепляет неприкосновенность собственности, свободу договора, равенство его участников. Федеральные законы «О Центральном банке РФ», «О банках и банковской деятельности», «О бюджетной классификации», «О энергоснабжении», «О железнодорожном транспорте», «О бухгалтерском учете», «О рынке ценных бумаг», " О защите конкуренции на рынке финансовых услуг "; «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации "[101] и т.д. однозначно свидетельствуют о том, что вся экономическая функция современной России нацелена на рыночную экономику.

Все это, в свою очередь, создает условия, чтобы государство из монопольного «хозяйственника» превратилось в организатора экономических отношений всеми цивилизованными методами, зарекомендовавшими себя в современном мире.

Другая центральная функция демократического государства - это социальное направление его деятельности. Она заключается в разносторонней поддержке и совершенствовании той сферы жизни людей (общества), которая имеет своим основным назначением продолжение человеческого рода на Земле.

Эта функция тоже многогранна. Она выражается в усилиях государства по оптимальной организации семейных, демографических и миграционных отношений, в создании системы охраны здоровья и образования людей, в улучшении условий их быта, труда и отдыха, в поддержке безработных, инвалидов, больных, пенсионеров и других лиц, остро нуждающихся в помощи государства, всего общества. От того, какое внимание уделяется этой функции и насколько успешно она осуществляется, зависит не только социальность самого государства, но и общий уровень жизни народа страны, его настоящее и историческое будущее.

Государства ряда западных стран давно придают социальной функции первостепенное значение. В качестве примера назовем Швецию, где власти не ограничились конституционным объявлением себя социальным государством, а на деле выполняют задачи, вытекающие из социальной функции. Есть и наглядный результат - по качеству, уровню, продолжительности и другим показателям жизни населения страна занимает одно из первых мест в мире.

Конституция РФ 1993 г. тоже провозгласила, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», что в ней «охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст.7).

Кое-что из провозглашенного делается. Выплачиваются государственные пенсии, хотя не без серьезных задержек. Созданы службы социальной защиты[102]. Сформирована Межведомственная комиссия Правительства РФ по вопросам социального обслуживания населения. Выделяются пособии многодетным семьям, одиноким матерям, инвалидам и некоторым другим слабозащищенным слоям населения[103]. Определяются минимальные размеры оплаты труда, пенсий и пособий[104]. Принят целый пакет законов в области пенсионного обеспечения[105]. Утверждены целевые программы содействия занятости, развития социального обслуживания семьи и детей, оказания помощи в улучшении жилищных условий некоторых групп граждан. Президентом РФ издан Указ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики» [106].

Тем не менее, однако, пока нельзя сказать, что страна отказалась от остаточного принципа обеспечения социальной сферы жизни общества, что в ней разработана и реально осуществляется такая целостная социальная политика, которая позволяет считать нынешнее российское государство социальным, осуществляющим успешно свою социальную функцию.

Вся социальная жизнь населения страны, включая сюда здравоохранение, образование, условия труда, быт и досуг, остается в тяжелейшем положении, выход из которого вряд ли возможен без полнокровной социальной функции государства.

Среди внутренних функций государства важное место занимает природоохранительная функция, значение которой в современных условиях все более возрастает. Если социальная функция сориентирована на создание условий для достойного продолжения человеческого рода, т.е. «второй» природы, то рассматриваемая функция - на сохранение самой «первичной» природы на Земле.

Это - жизненно важная функция, от которой во многом зависит будущее всего живого на нашей планете. Земля, леса, все природные ресурсы, истощенные из-за варварской эксплуатации на протяжении тысячелетий, крайне нуждаются в рациональном, заботливом и глубоко продуманном отношении к себе.

В большинстве стран, где государство занимается природоохранительной функцией, разрабатываются и реализуются целевые программы и законодательные акты по охране окружающей среды (земли, водоемов, лесов, животного мира, растений, атмосферы и др.) от вредных отходов производства и других источников загрязнения, по ограждению ее от отрицательного влияния людей, по оздоровлению и восстановлению всей «первичной» природы. В числе этих стран - США, Канада, Великобритания, Франция, Швеция, Финляндия, Япония и др.

В России ныне тоже функционируют специализированные государственные структуры в центре и на местах, выполняющие эти задачи. Принят ряд нормативно-правовых актов, таких, как федеральные законы " Об экологической экспертизе ", " О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории ", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения ", " О государственном земельном кадастре ", " О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения ", " О мелиорации земель ", Земельный кодекс Российской Федерации и др.[107] С некоторыми странами (например, со Швейцарией) заключены межправительственные соглашения о финансовом содействии по программам по управлению окружающей средой. Установлены также в достаточной степени жесткие меры ответственности за правонарушения в этой области.

Но, тем не менее, это направление деятельности государства остается еще малоэффективным. Предстоит сделать многое, чтобы на деле добиться реальных результатов в сохранении и оздоровлении всей окружающей нас природы.

Любое государство, оказывая воздействие на те или иные общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяется в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты и т.д. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений. Это и парламентский, и финансовый, и налоговый, и санитарный, и метеорологический, и противопожарный, и другие разновидности государственного контроля. Контрольными полномочиями обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и их органы на местах. Существуют специализированные контрольные службы, такие, как Главное контрольное управление Президента РФ[108], контрольно-ревизионное управление Министерства финансов[109], налоговые инспекции, федеральные и республиканские комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, службы надзора за страховой деятельностью, федеральная служба по обеспечению монополии на алкогольную продукцию, государственная хлебная инспекция, аудиторские организации, вневедомственная пожарная охрана и т.д. Надзор за состоянием законности в стране в целом возложен на прокуратуру, действующую в соответствии с Конституцией РФ (ст.129) и федеральным конституционным законом «О прокуратуре РФ»[110].

Контрольная функция государства выражается не только в проверках исполнения правовых актов, но и в выдаче лицензии на определенные виды деятельности, ведении реестров юридических, акционеров, ценных бумаг и прав на недвижимость, аттестации специалистов и т.д. Она не может быть заменена общественным контролем, хотя и должна всячески на него опираться. Тем более в нынешних условиях, когда распространены коррупция, злоупотребления служебным положением, стяжательство, уклонение от уплаты налогов и других обязательных платежей, нарушения договорных обязательств и многие другие негативные явления.

Важна также защитная функция государства, которая состоит в обороне страны, в обеспечении неприкосновенности ее границ и целостности территории, в поддержании конституционного строя, правопорядка и дисциплины, в предупреждении и пресечении любого отклоняющегося поведения, в принятии мер восстановления и ответственности по основаниям и в порядке, указанным в законе. Конституционный строй определен Основным законом страны, государственные границы - Законом РФ «О государственной границе»[111], правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства - Законом РФ «О безопасности» [112]. Кроме того, есть федеральные законы «Об обороне», «О гражданской обороне», «О милиции», «О внутренних войсках МВД РФ», «О противодействии экстремистской деятельности ", «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», Таможенный кодекс 1993 года[113] и ряд других законов и подзаконных нормативно-правовых актов, непосредственно связанных с осуществлением защитной функции российского государства. В таких документах подробно раскрываются содержание этой функции, формы и методы ее осуществления.

Наконец, на любое государство возлагается функция выполнения общих дел на своей территории, о которой уже говорилось при рассмотрении исторической миссии государства.

Внешние функции. На международной арене государство осуществляет две основные функции - функцию поддержания мира на Земле и функцию международного сотрудничества.

Функция поддержания мира имеет своим назначением обеспечение такой международной атмосферы, при которой, с одной стороны, не ущемляются национальные интересы членов мирового сообщества, с другой - исключаются вооруженные конфликты между ними, предотвращаются войны и кровавые столкновения. Только за один двадцатый век мир пережил две мировые войны и сотни региональных военных конфликтов, в ходе которых погибли десятки миллионов безвинных людей.

Современный уровень международных отношений позволяет успешно бороться с этим кровавым злом, причиняющим лишения и страдания целым народам.

Суверенные государства, как известно, имеют свои внешнеполитические ведомства, посольства и представительства в других странах, проводят между собой различные консультации, заключают двусторонние договоры и соглашения, содействуют взаимному общению и т.д. Большинство из них стремятся сочетать свои национальные интересы с поддержанием мира на базе «баланса сил», но необязательно при помощи военных блоков и акций. Конечно, в современном мире образовались своеобразные центры «силы», такие, как США, Западная Европа, Япония, Китай.

Не исчезла и тенденция к мировой гегемонии, дающая о себе знать в некоторых внешнеполитических акциях США. Но это обстоятельство указывает как раз на то, что надо еще больше усиливать осуществление функции поддержания мира и защиты национальных интересов другими государствами, в том числе и Россией.

Функция международного сотрудничества дополняет рассмотренное выше направление в деятельности государства.

Она охватывает экономическую, социальную, культурную и иные области жизнедеятельности как каждой отдельной страны, так и мирового сообщества в целом.

Экономическое сотрудничество объективно обуславливается международным разделением труда, необходимостью специализации и кооперирования, обмена технологией, развития кредитно-финансовых связей и координации товарообмена. Оно выражается в создании благоприятных условий для внешнеэкономических отношений, в образовании совместных предприятий, в взаимных инвестициях, кредитах, в выработке согласованных правил ввоза и вывоза продукции, сырья и капитала, порядка банковских расчетов, налогообложения и т.д.

Для этого заключаются двусторонние и региональные договоры, соглашения или конвенции, такие, как Соглашение между Правительствами РФ и США о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, Соглашение между Правительствами РФ и Швеции о поощрении и взаимной защите капиталовложений, Конвенция между Правительствами РФ и Швеции об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы.

Значительную работу в том же направлении проводят специализированные учреждения ООН (например, Совет по торговле и развитию, Экономический комитет, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития), а также региональные организации, как, скажем, Европейский Союз, устранивший все ограничения в торговле, свободном передвижении предпринимателей, капитала и услуг между странами-членами Совета.

Сотрудничество в социальной, культурной и научно-технической областях происходит путем взаимной подготовки учащихся, студентов, аспирантов и стажеров, обмена информацией, произведениями искусства, достижениями музыкальной и сценической культуры, командирования друг другу работников науки, образования, здравоохранения и культуры, организации выставок, фестивалей и симпозиумов, оказания гуманитарной помощи. Это делается как на основе межправительственных соглашений, так и посредством многочисленных международных организаций, таких, как МАГАТЭ, Международный союз студентов, Международный совет научных советов и т.д.

Немаловажное значение имеют также непосредственные контакты между бизнесменами, деятелями науки, культуры, образования и здравоохранения, контакты, поддерживаемые всеми демократическими государствами.