Действие правовых актов управления в пространстве

Действие правовых актов управления во времени и в пространстве

Действие актов управления – это правовой режим их практического применения: 1) они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; 2) административные акты применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; 3) на них ссылаются при рассмотрении различных дел; 4) акты управления используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции).

Действие правового акта управления (т.е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и выполнять его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, в случае неисполнения вправе требовать от этих субъектов исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением юридических требований и обязателен для лиц, которым он адресован.

Правовые акты управления начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливается специальный порядок приведения акта управления в действие, т.е. вступления его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и порядок вступления его в силу).

Если при издании акта управления имеет место нарушение принципа законности, то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов управления на соответствие законам.

Можно выделить следующие характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.

1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта, ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию).

4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами.

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Минюст России для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).

10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу. Имеет особо важное значение, поскольку оно:

а) влечет серьезные правовые последствия, так как является важнейшим основанием (предпосылкой) начала юридического действия акта управления;

б) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу;

в) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их “юридическая судьба”: 1) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления; 2) соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть признаны недействующими и, соответственно, утрачивают свою юридическую силу.

На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления: 1) отмена акта управления (или внесение в него необходимых изменений или дополнений); 2) приостановление их действия или их исполнения.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он: 1) признан судом недействующим; 2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на принятие такого решения. Основаниями для отмены акта управления или для внесения в него изменений и дополнений являются: 1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства); 2) практическая нецелесообразность; отсутствие положительных результатов действия акта управления; 3) необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений; 4) истечение срока действия акта управления.

Порядок признания недействующими административных актов федеральных органов исполнительной власти предусматривает два этапа. Сначала конкретный приказ федерального органа исполнительной власти решением Высшего Арбитражного Суда РФ признается недействующим (в случае если имеются достаточные для принятия такого решения обстоятельства и причины) в соответствии с п. 5 ст. 195 АПК РФ. Затем издается приказ органа федеральной исполнительной власти о признании недействующим соответствующего приказа со дня вынесения судом решения о признании недействующим оспариваемого приказа.

Приостановление акта управления является официальным временным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Приостановление действия акта управления – временное прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает правом отмены акта.

Акт управления не подлежит применению, т.е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), например, в случаях, когда:

1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина – до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”). Правительство РФ в соответствии со ст. 44 Закона о Правительстве РФ вносит предложение Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении” Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

2) Правительство РФ может принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ);

4) принесение протеста прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение.