Последовательность этапов принятия решений

В рамках избранного общего политического курса перед уп­равляющим субъектом объективно предстает множество проблем, требующих своего решения в различные отрезки времени. Подго­товка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; сниже­ние трудовой и политической активности граждан; возникнове­ние и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям и т.д. Восприятие управляющими органами симптомов проблем - первый шаг на пути их понимания. Прояснение проблем и при­чин, их породивших, осуществляется путем анализа состояния отдельных участков жизни общества и государства. Только конк­ретный анализ дает возможность определить существо проблем и выделить из них приоритетные, а соответственно и сформулиро­вать первоочередные цели деятельности управляющего субъекта.

Цели конкретных решений должны быть актуальными, при­оритетными, конкретными, четко сформулированными, отража­ющими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих.

Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский тео­ретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке «маршрута продвижения к поставленной цели». Те­ория и практика управления обозначили следующие рубежи (эта­пы): 1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соот­ветствующего целям, а также принципам и нормам, свойствен­ным данной государственной системе; 2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта); 3) планирование и разработка проекта;

4) определение конкретных исполнителей; 5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.

1. Та или иная цель однозначно не определяет направление и способ действия (проект), а предполагает альтернативные вари­анты (модели проекта) ее достижения. Это объясняется как внут­ренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного про­екта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосроч­ную цель политики государства. Первая может быть краткосроч­ной, среднесрочной, поставленной центральным органом управ­ления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях дей­ствует в поле общей стратегии, общего политического курса. Это поле обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Скажем, каждый руководитель регио­на ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а стало быть, в конечном счете, и долго­срочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и дей­ствия их высших должностных лиц не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональ­ных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляе­мости.

Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем большая зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства.

Заметим, что стратегический под­ход при отборе альтернативных проектов во всех случаях явля­ется политическим. Понятие стратегии в современной науке уп­равления имеет и другой смысл: обозначение ориентации управ­ляющего субъекта на конечную цель деятельности организации.

2. При выборе альтернатив учитываются проработанные прогноз­ные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения со­временной теории, способность предвидеть - необходимый эле­мент стратегического мышления управляющего. Прогнозный сце­нарий раскрывает содержательную картину цели; он дает воз­можность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению изби­раемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негатив­ных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перс­пектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновацион­ный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.

Экспертиза (оценка специалистов) - следующий необходи­мый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов, ведь речь идет о проекте государственного решения. Поэтому необходимы по­литическая, финансово-экономическая, социальная и юридичес­кая экспертизы. В проверке и оцен­ке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и регио­нальных), а также наиболее значимые для общества администра­тивно-государственные варианты управляющих действий. Экспер­тиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов.

Особо следует остановиться на специфике социальной экспер­тизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управле­нии, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть - в оценке проекта по крайней мере в двух аспектах: а) его соответствия установкам государственных социальных про­грамм; б) в плане гуманистического потенциала, в частности со­здания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие «участие» означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия чле­нов организации (коллектива, сообщества) для выявления и ре­шения проблем.

Наконец, о юридической экспертизе. Она необходима для про­ектов любых решений. Всякое управленческое воздействие госу­дарственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения - гарантия его реализации.

В государственном управлении принципиально значимы меха­низмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуж­дения альтернативных проектов и согласования с заинтересован­ными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо как в принятии стратегических политических, так и админист­ративных решений. В противном случае возникает реальная опас­ность волюнтаристского выбора проекта.

3. Следующий этап принятия решения - планирование и разра­ботка проекта. Он рассматривается в качестве одного из «ша­гов» на пути разработки решений в варианте управления госу­дарственным сектором экономики, предложенном американски­ми учеными.

В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920-1970 гг., планирование - это процесс, когда «формулиру­ются цели и разрабатываются стратегии их достижения». «Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и программа ее осуществления. Планирование необходимо на всех уров­нях организации. Планы нижних уровней должны быть совмес­тимы с общим планом организации». «В теории управления наших дней планирование определяется также в качестве одной из «ролей управляющих», наряду с «составлением бюджета, рас­пределением ресурсов» и пр. Российские авторы, исследую­щие проблемы государственного управления, относят планирова­ние к числу главных функций управления. Отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении.

4. В рамках анализируемого этапа принятия решения планиро­вание включает конкретизацию целей, масштабов и задач, рас­пределение функций и времени выполнения проекта, а также оп­ределение конкретных его исполнителей. Под разработкой про­екта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоя­тельный «шаг» в работе над проектом «сбор данных по проек­ту». Предусматривается максимально широкий охват ценной ин­формации: базы данных, в первую очередь статистических, ре­зультатов опроса представителей заинтересованной части населе­ния, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций.

При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. - распоз­навание). Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов мате­риального, социального, политического, символического, инфор­мационного капиталов, необходимых для реализации разрабо­танного стратегического курса; б) просчитывание возможных по­следствий осуществления программ.

5. Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими пред­ставлениями о ее целях, своим пониманием общественных инте­ресов и средств проведения. Однако субъективное начало не пере­растает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная инфор­мация о состоянии управляющей системы и управляемого объек­та, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной со­циально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям, - составная часть разработки решения.

Проблема цели и средства - традиционная для теории дея­тельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны, по крайней мере, три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный - данные средства обеспечи­вают достижение цели; его противоположность - избранные сред­ства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий - средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.

Разрушительна для государства такая модификация третьего варианта, в которой целью оправдывают любое средство, нужное для ее достижения. В этом случае цель и средство меняются мес­тами: средство фактически становится самоцелью, а цель превра­щается в мотивацию произвола при определении средства. По­добный подход при выборе модели системы «цель - средство» чаще всего практикуется политиками авторитарного толка.

Цель, для которой требуются «неправые средства, не есть правая цель» (К. Маркс). Но и неправые средства деформи­руют «правую» цель. Поэтому к выбору средств должны предъяв­ляться такие же требования, как и к выбору целей. За исклю­чением одного: средством не может быть человек, он может быть только целью.

Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечиваю­щих реализацию намеченной цели. Решение принимается на ос­нове всестороннего анализа объективных обстоятельств и про­блем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии чле­нов управляющей организации, а также представителей групп интересов и согласовании с ними избранного проекта. Обяза­тельными требованиями принятия решения, вместе с тем, являют­ся: а) наличие политической, экономической, социальной и пра­вовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.