Управление государственной гражданской службой в России и ее развитие

Управление государственной службой можно определить как сознательное и целенаправленное регулирующее воздействие государства на государственную службу как систему в целях качественной реализации ее функций и задач.

Под этим, прежде всего, следует понимать проведение единой государственной кадровой политики в сфере деятельности государственного аппарата; формирование системы, обеспечивающей создание, сохранение и совершенствование структуры государственной службы.

В качестве стратегической цели государственного управления системой госслужбы следует признать обеспечение и рост эффективности данной системы. В качестве конкретных задач управления можно выделить:

- обеспечение единства системы государственной службы РФ и субъектов Федерации, а также единства видов государственной службы;

- обеспечение реализации принципов государственной службы в России;

- общее руководство развитием нормативно-правовой базы государственной службы;

- общее руководство и контроль государственной кадровой политики;

- формирование и рациональное использование кадрового резерва;

- оптимизация численного и качественного состава государственной службы;

- межведомственный контроль за функционированием института государственной службы и т.д.

В соответствии с федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы в РФ», система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Однако, фактически, до настоящего времени, единая система управления государственной службой всех видов в России отсутствует. На это обращено внимание в Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы), в которой создание системы управления государственной службой включается в перечень основных и первоочередных задач. Анализ прошедших административных реформ показывает, что именно недооценка важности создания единой системы управления государственной службой зачастую лежала в основе неудовлетворительных результатов этих реформ.

В соответствии с существующим законодательством структура уп­равления государственной служ­бой России (де-юре) в настоящее время выглядит следующим образом (см. рис.!!) [!! Турчинов].

Однако следует отметить, что реальная система управления государственной службой в России существенной отличается от приведенной схемы. Важнейшее звено — федеральный государственный ор­ган по управлению государственной службой и государственный орган по управлению государственной службой в субъекте РФ — в этой структуре до сегодняшнего дня отсутствует. Отсутствие единого центра управления очевидно негативно сказывается на функционировании системы государственной службы в целом.

Рисунок!! Структура уп­равления государственной служ­бой России (де-юре)

Де-факто система управления государственной службой выглядит так, как показано на рисунке!!.

		Федеральный уровень

Рисунок!! Структура уп­равления государственной служ­бой России (де-факто)

Каждый элемент приведенной структуры имеет границы свое­го функционирования. Что же каса­ется межграничного пространства, то оно должно перекрываться полномочиями соответствующих государ­ственных органов но управлению го­сударственной службой — федераль­ного и субъекта РФ. Но задачи и функции таковых (ч.6 ст.71 ФЗ № 79) законодатель возложил на го­сударственные органы в соответст­вии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. То, что это не самое лучшее ре­шение, было ясно еще на стадии раз­работки проекта закона о государст­венной гражданской службе [!! Турчинов]. Было очевидно, что одним из первых шагов в развитии положений закона должно быть создание правовых основ для государ­ственных органов по управлению государственной службой. Но этого не произошло и сегодня это порождает немало проблем, в том числе, хроническую неэффективность реформ государственной службы, проводимых в последние годы.

Наиболее существенная проблема при этом – создание системы управления госу­дарственной гражданской службой РФ. В других видах государственной службы (военной и правоохра­нительной) существуют уп­равляющие механизмы, и в опреде­ленных границах они функциониру­ют автономно. В гражданской же службе сегодня отдельные во­просы управленческого характера разбросаны по различным министерствам, что лишает управление и реформирование системного характера. Кроме того, никаким конкретным органом не регулируются межвидовые отношения служб.

В российской практике в 1995-2005 г.г. существовал особый межведомственный федеральный орган управления государственной службой страны – Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, но по ряду причин он оказался неработоспособен и был расформирован. С 2004 года в составе Администрации Президента РФ образовано Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, однако к его полномочиям не относится управление всей системой государственной службы.

Рассмотрим подробнее субъекты управления государственной службой в РФ, исходя из данных рисунка!!.

На федеральном уровне наиболее широкими полномочиями в сфере госслужбы обладает Президент РФ:

· подписывает федеральные законы и издает указы в сфере госслужбы

· определяет цели и направления государственной кадровой политики в сфере госслужбы

· утверждает Сводный реестр должностей государственной гражданской службы

· присваивает высшие классные чины, воинские звания высших рангов

· награждает государственными наградами и званиями.

Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров решает следующие задачи:

· содействие Президенту в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного функционирования органов государственной власти по этим вопросам

· обеспечение реализации Президентом его полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы

· участие в работе по совершенствованию правовых основ государственной службы.

Правительство РФ осуществляет кадровое обеспечение высшего уровня государственной службы (заместители федеральных министров, руководители и заместители руководителей ведомств, кроме назначаемых Президентом), а также участвует в присвоении классных чинов.

На федеральном уровне законодательной власти вопросами управления государственной службой в аппаратах палат парламента занимаются специальные подразделения (их полномочия ограничиваются соответствующим аппаратом). Также кадровые подразделения имеются в высших судебных органах и Прокуратуре РФ.

На уровне субъектов РФ могут создаваться органы управления государственной гражданской службой соответствующего субъекта. Подобные органы существуют во многих субъектах федерации, в основном они создаются в виде подразделения администрации субъекта, их цели и задачи определяются соответствующим законом субъекта.

Одной из основных задач управления государственной службой является обеспечение ее эффективного развития и, как следствие - реформирования. Реформирование государственной службы в России проходило параллельно административной реформе и являлось ее важнейшей частью, хотя отдельные попытки реформирования предпринимались еще начиная с 90-х годов. Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году. В соответствии с ней в 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы (позже продлена до 2007г.).

Главными направлениями реформирования в рамках данной программы являлись:

§ создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;

§ разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;

§ выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

§ внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;

§ формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

В рамках данной программы были созданы важнейшие нормативные основы функционирования института государственной службы: федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определены подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности, конкретизированы квалификационные требования, закреплено участие независимых экспертов в аттестационных и прочих комиссиях. К сожалению, ряд направлений реформирования остался нереализованным, в том числе, в части формирования системы управления государственной службой.

С учетом достижений и неудач предыдущей программы в 2009 году была принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Целью программы заявлено создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Такая цель сформировалась из-за наличия в системе государственной службы ряда негативных тенденций и проблем, среди которых авторы Программы выделили:

- устаревшие технологии кадровой работы,

- малый приток молодых перспективных кадров,

- ограниченное распространение современных методов планирования и регламентации труда государственных служащих,

- плохая реализация механизма стимулирования государственных служащих, что снижает мотивацию,

- невысокое качество профессионального обучения государственных служащих,

- недостаточная проработка методик кадровой работы,

- недостаточная открытость государственной службы,

- проявления бюрократизма и коррупции.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

· обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

· совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

· создание системы управления государственной службой;

· совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг;

· разработка антикоррупционных механизмов;

· формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

· внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих;

· развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

· совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

· внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Очевидно, что в новой Программе, по сравнению с предыдущей, усилен акцент на антикоррупционную составляющую, на эффективность госслужбы и на развитие единства системы государственной службы (и, в частности, единства системы управления).

Первоочередной обобщающей задачей при этом становится формирование реально действующей системы управления государственной службы, и, прежде всего, создание единого федерального органа управления. Единая система управления могла бы существенным образом повысить темпы хода реформы государственной службы, качество разработки нормативной правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интел­лектуальные и финансовые ресурсы при реализации про­граммных мероприятий.

Кроме того, важнейшими элементами систе­мы управления государственной службой должны быть кадровые службы. Однако анализ статуса и со­держания деятельности кадровых служб государственных органов говорит о том, что на настоящий момент их роль крайне ограничена. Установившийся низкий статус кадровых подразделений ведомств, качество их собственного кадрового корпуса не соответствуют возросше­му объему задач и требуемому каче­ству современной организации госу­дарственной службы.

По мнению экспертов, реформы государственной службы в России усложняет отсутствие системности, разделение ответственности за результаты, низкий уровень отзывчивости на реформы самих государственных служащих.

В российской системе госслужбы, несмотря на все предпринимаемые реформы, сохраняются имманентно присущие ей патологии и отрицательные черты:

· господство должностной и патронатной систем прохождения службы,

· отсутствие четких критериев оценки государственной службы,

· ограниченность служебной карьеры,

· зависимость служащих от вышестоящих должностных лиц,

· подверженности системы госслужбы политическому влиянию,

· высокий уровень коррупции,

· акцент в обслуживании государственной службой, в первую очередь, интересов государства, а не общества.

Эксперты и социологические исследования также выявляют ряд сложившихся уже в современности негативных черт, присущих российской системе государственной службы:

· постоянный численный рост чиновничества, не поддерживаемый ростом объема функций,

· отторжение чиновничества от общества, рост закрытости системы,

· незащищенность государственного служащего от несправедливых действий руководства,

· сращивание системы государственной службы и бизнеса.