Системе управления органами внутренних дел

Реализация штабной или как ее еще иногда называют управленческой функции на практике непосредственно связана с деятельностью организационно-инспекторских (штабных) аппаратов – штабов. Штабы структурно входят в состав органов внутренних дел практически всех уровней управления: МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, УВД (ОВД) 8 ГУ МВД России и горрайлинорганов внутренних дел. Возглавляет и координирует их деятельность Главное организационно-инспекторское управление МВД России[111]. Оно кроме того, организационно обеспечивает выработку и реализацию стратегических решений в системе Министерства на главных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Штабам принадлежит важнейшая роль в организации эффективной системы управления органами внутренних дел. ″Штаб – это мозг организации, т.е. тот центр, который призван вырабатывать стратегию, учитывать и систематизировать результаты работы, контролировать и инструктировать службы, координировать их деятельность″[112]. На штабы ″возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений″[113].

Но прежде чем рассматривать деятельность штабных аппаратов в органах внутренних дел, хотелось бы кратко остановиться на истории их создания и развития. Тем более, что необходимость наличия в системе органов внутренних дел подразделений с функциями межотраслевого управления появилась сразу же с момента их возникновения в России. Одновременно с учреждением Министерства внутренних дел 8 сентября 1802 г. в его составе была образована ″Экспедиция спокойствия и благополучия″, на которую были возложены функции, в определенной мере аналогичные штабным.

25 июля 1811 г. в составе Министерства полиции (образованного в 1810 г.) создается Особенная Канцелярия министра, которая после упразднения этого министерства в 1819 г. входит в состав МВД. Указанное подразделение осуществляло некоторые функции политической полиции, выполняло поручения Министра, а также задачи контрольно-аналитического характера. Подразделение, в полном объеме соответствующее штабу в его нынешнем понимании было создано лишь в 1842 г. в составе Департамента полиции МВД и называлось ″Отделение для обозрения присутственных мест Министерства внутренних дел″. Кроме того, начиная с 1880 года, с вхождения в МВД Отдельного корпуса жандармов, в системе МВД существовал еще и Штаб Корпуса жандармов.

Последним шагом по совершенствованию штабных подразделений системы МВД в дореволюционной России явилось создание 16 июля 1882 г. в составе Департамента полиции МВД двух отделов (делопроизводств), осуществлявших такие штабные функции, как координация, распределение, контроль, правовое регулирование деятельности полиции, разработка нормативных документов.

Через год после революции 1917 г. в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции (ГУМе) были созданы инструкторский и информационные отделы, которые, пройдя этапы некоторой реорганизации (инструкторско-инспекторский отдел – информационно-инструкторский отдел), в 1920 г. вошли в состав Инспекции ГУМа.

В задачи вновь созданного подразделения входили наряду с другими и штабные: сбор и обобщение статистических данных о состоянии преступности; вопросы оргштатной и нормотворческой деятельности; выработка инструкций; осуществление контрольных функций.

Дальнейшее развитие системы органов внутренних дел обусловило и увеличение штабных подразделений. В 1929 г. наряду с Инспекцией в центре и на местах создаются административно-организационные отделы, занимавшиеся правовым регулированием деятельности милиции, организационно-штатными вопросами, информационным обеспечением. В 1931 г. образовывается Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску, выполнявшая и такие штабные функции, как изучение динамики и структуры преступности, инспектирование и оперативное управление, оргштатная и нормотворческая деятельность, обобщение и распространение передового опыта в деятельности милиции и уголовного розыска.

Вплоть до 1957 г. в системе НКВД СССР действовала Главная инспекция, созданная в 1934 г. Она выполняла исключительно контрольные функции. Фактически вся остальная штабная деятельность была свернута, что нанесло немалый ущерб нормальному функционированию органов внутренних дел на долгие годы.

В 60-е годы прошлого столетия приостановленный процесс создания штабных подразделений возобновляется. В ГУМ МООП РСФСР и в 24 управлениях наиболее крупных МООП и УООП создаются организационно-методические отделы (ОМО), в задачи которых входит обобщение и распространение передового опыта, служебная подготовка кадров, внедрение в практику научных разработок. В 1966 г. образовывается уже самостоятельное структурное подразделение – контрольно-инспекторский отдел (КИО), подчиняющийся непосредственно Министру внутренних дел.

11 февраля 1969 г. в новой структуре МВД СССР впервые был создан полноценный штабной аппарат – Организационно-инспекторское управление (ОИУ). Именно сотрудниками ОИУ Центрального аппарата и на местах под руководством Сергея Михайловича Крылова были заложены и развиты лучшие традиции штабной культуры в органах внутренних дел, воздействие которых сказывается и поныне.

В этот период активно разрабатываются проблемы научного прогнозирования и перспективного планирования развития органов внутренних дел и повышения эффективности их деятельности. Повсеместно внедряется такая форма работы, как Всесоюзное совещание-семинар руководящих работников служб МВД и начальников оргинспекторских аппаратов МВД, УВД.

Штабные функции, входящие в компетенцию ОИУ, становятся настолько рельефно очерченными, что само название данного подразделения уже отстает от жизни. В связи с этим в сентябре 1971 г. приказом МВД СССР ОИУ переименовывается в Штаб МВД СССР. В 1972 г. издается первое Положение о Штабе МВД, а в 1973 г. – Типовое положение о штабе МВД, УВД.

С этого периода и до 1982 г. штабы получают всеобщее признание и прочно занимают в структуре органов внутренних дел место подразделения межотраслевого оперативного управления, координирующего деятельность органов внутренних дел в решении комплексных задач и обеспечивающего непрерывное управление силами и средствами.

С марта 1983 г., в силу субъективных причин, позитивная тенденция развития штабных аппаратов была прервана. Штабные подразделения в центре и на местах были упразднены, их место (и не только на уровне УВД, ГУВД) заняли инспекторские подразделения с сильно усеченными функциями. Произошел очередной виток развития органов внутренних дел, столь характерный для истории.

С ликвидацией штабов в системе органов внутренних дел образовалась пустота, которая объективно требовала заполнения. Уже в 1986 г. инспекторские подразделения были преобразованы в организационно-инспекторские с определенным расширением штабных функций, входящих в их компетенцию, а в 1991 г. Штаб МВД СССР был восстановлен (только лишь на уровне МВД).

Следующий этап становления штабных подразделений связан уже с развитием структуры МВД РСФСР, а затем и России, где с 1990 г. существовали созданные на базе оргинспекторских подразделений службы (отделы, отделения) организации управления. Период, начиная с 1992 г., характеризуется активным поиском новых, наиболее оптимальных форм и методов повышения эффективности деятельности штабных подразделений, совершенствованием их организационной структуры.

В 1993 г. в системе органов внутренних дел вновь начинается процесс непосредственного создания штабов. На этот раз – ″снизу″. Приказом МВД России № 420 – 1993 г. ″О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте″ в звене горрайлинорганов были созданы штабы. Следующим шагом явилось создание штабов в звене МВД, ГУВД, УВД и детальная регламентация их деятельности, а также повышение статуса начальников штабов – в звене ГУВД до первого заместителя начальника, в звене УВД до заместителя начальника. Этим, уже во второй раз, завершается процесс создания полноценных штабных подразделений. Кроме того, в Академии управления МВД России в июле 1997 г. приказом министра внутренних дел создается специализированная кафедра службы штабов органов внутренних дел.

В новых организационно-структурных параметрах штабы представляют собой многофункциональные подразделения, призванные в качестве основного органа управления координировать усилия подразделений аппаратов МВД, УВД, горрайорганов в осуществлении общесистемных, межотраслевых, региональных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности, организационно обеспечивать выработку и реализацию управленческих решений министра, начальника УВД, совершенствовать задачи и методы управления горрайорганами, укреплять исполнительскую дисциплину. В феврале 1997 г. вводится в действие ″Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел″[114].

Согласно этому Наставлению, "штабы органов внутренних дел являются основными органами управления службами и подразделениями органа внутренних дел призванными по поручению начальника соответствующего органа внутренних дел, или по собственной инициативе в пределах своих полномочий обеспечить деятельность органов внутренних дел по решению общесистемных, межрегиональных, межотраслевых либо комплексных задач, координировать деятельность служб и подразделений, организовывать взаимодействие между ними в целях наиболее качественного выполнения возложенных на орган внутренних дел задач, вырабатывать и реализовывать управленческие решения начальника органа внутренних дел″[115].

Отмечая важное место штаба в процессе управления, указанное Наставление гласит: ″Начальник органа внутренних дел управляет своими подчиненными подразделениями и службами лично и через штаб, а также своих заместителей… В своей деятельности по руководству подразделениями и службами он заслушивает предложения начальника штаба, посвящает его в свои намерения и обозначает основные направления подготовки управленческих решений, информирует об отданных им приказах и распоряжениях″.

Непосредственную работу штаба возглавляет начальник штаба, который при осуществлении функций межотраслевого управления, возложенных на штабы, является прямым начальником всего личного состава. Кроме того, он имеет право при проведении в жизнь решений начальника соответствующего органа внутренних дел отдавать от его имени распоряжения и указания подчиненным этого начальника с последующим докладом начальнику органа внутренних дел.

Общими функциями[116] штабов, указанными в Приказе МВД России № 86 – 1997 г., являются:

– обеспечение оперативно-служебной и мобилизационной готовности органа внутренних дел;

– непрерывный сбор, анализ и оценка данных оперативно-служебной обстановки и организация реагирования на ее изменения;

– планирование и руководство служебной и служебно-боевой деятельностью органа внутренних дел при привлечении для выполнения задач двух и более подразделений и служб различных направлений деятельности;

– организация действий органа внутренних дел и его подразделений при возникновении чрезвычайных ситуаций;

– подготовка управленческих решений начальника органа внутренних дел;

– информационно-аналитическое и организационное обеспечение управленческих решений начальника органа внутренних дел;

– подготовка проектов и организация реализации комплексных программ, планов, иных управленческих решений начальника органа внутренних дел путем координации усилий всех подразделений и служб и организации взаимодействия между ними;

– своевременное доведение до подразделений и служб задач, приказов и распоряжений;

– контроль за выполнением подразделениями и службами поставленных задач и оказание им практической и методической помощи;

– организация всех видов связи, средств автоматизации и вычислительной техники;

– изучение, обобщение и распространение положительного опыта служебной и служебно-боевой деятельности;

– доклад вышестоящему штабу данных оперативно-служебной обстановки и принятых начальником органа внутренних дел решений;

– информирование начальников и штабов подчиненных, взаимодействующих и соседних органов внутренних дел о новых данных оперативной обстановки;

– организационно-штатное обеспечение органа внутренних дел;

– правовое обеспечение деятельности органа внутренних дел;

– обеспечение международного сотрудничества органа внутренних дел;

– организационно-методическое обеспечение работы нижестоящих штабов органов внутренних дел;

– организация и совершенствование системы управления органами внутренних дел, обеспечение ее бесперебойной работы, охраны, маскировки, защиты от радиоэлектронного подавления;

– организация изучения общественного мнения о состоянии правопорядка и эффективности деятельности органа внутренних дел.

Кроме того, штаб обеспечивает хранение и содержание Знамени органа внутренних дел.

Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел приводит перечни основных мероприятий и работ по реализации каждой из перечисленных функций. Конкретные же функции и задачи штабов органов внутренних дел различного уровня, а также их структурных подразделений определяются в положениях, утверждаемых соответствующими начальниками органов внутренних дел.

Тема 3. Методы управления в органах внутренних дел.