Органы внутренних дел как социальная система и как система управления

Перед тем как приступить к рассмотрению органов внутренних дел как социальной системы и системы управления, необходимо остановиться на нормативных основах их деятельности. Так, согласно Положению о Министерстве внутренних дел, Министерство возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Государственная противопожарная служба, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. В систему Министерства также входят внутренние войска, состоящие из округов внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками[93].

Кроме того, статья 1 Закона ″О милиции″ гласит: ″Милиция в Российской Федерации - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами. Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации″[94].

Анализ приведенных положений с позиций системного подхода и теории управления позволяет в построении и функционировании органов внутренних дел отчетливо выявить свойства больших социальных систем[95], которые заключаются в следующем:

1. Они составляют набор неоднородных элементов, специфика которых проявляется в функциональном и организационном отношениях. В укрупненном плане такими элементами-компонентами системы органов внутренних дел Российской Федерации являются: Министерство внутренних дел РФ, министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов… Каждый из этих компонентов сам в свою очередь является социальной системой, состоящей из набора собственных специфических элементов.

2. Система органов внутренних дел обладает собственными аппаратами управления двух уровней: стратегическим, оперативным [96].

На стратегическом уровне управления на основе установок и требований президента, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации разрабатывается перспектива в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, принимаются важнейшие решения по всем направлениям функционирования, организации и совершенствования системы органов внутренних дел, организуется их исполнение путем осуществления централизованного руководства системой. Этот уровень представляет центральный аппарат МВД России.

Оперативный уровень характеризуется повседневным управлением подчиненными органами и службами, организацией исполнения решений Правительства, МВД России, местной администрации с учетом социально-экономических, географических, криминологических особенностей, то есть специфики обслуживаемых регионов. Этот уровень представляют аппараты МВД Республик, входящих в Российскую Федерацию, УВД (ГУВД) краев и областей, горрайлинорганы. Особое место в осуществлении управления на этих уровнях занимают штабные аппараты, как подразделения межотраслевого управления.

Такое деление содержит некоторую условность, которую следует иметь в виду, хотя это и не колеблет самого принципа дифференциации. Конечно, для МВД России главным, определяющим направлением деятельности является стратегическое управление системой. Вместе с тем в деятельности центрального аппарата имеются признаки оперативного управления. Во-первых, МВД РФ осуществляет наряду с перспективным, долговременным и текущее, даже с элементами повседневного, непосредственное оперативное управление МВД республик, УВД краев и областей. Во-вторых, силами сотрудников центрального аппарата на местах осуществляется тактическое управление в экстремальных ситуациях, при раскрытии и расследовании особо сложных преступлений и прочих обстоятельствах. На уровне МВД, УВД осуществляется довольно значительный объем работы по непосредственной реализации функций в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.

3. Для системы органов внутренних дел характерна разветвленная сеть внешних и внутренних информационных связей. Они обеспечивают:

- передачу управляющей и осведомляющей информации между органами внутренних дел, с одной стороны, и вышестоящими органами государственного управления - с другой;

- взаимный информационный обмен между органами внутренних дел и другими ведомствами и общественными организациями;

- информационный контакт с населением и др.

Конечно, это принципиальная схема. Фактически эти связи гораздо сложнее. Скажем, информационный обмен с органами государственного управления, функционирующими в сфере правопорядка, носит обязательный характер, а с иными ведомствами и тем более общественными организациями желателен и предусмотрен лишь в принципе.

4. Системе органов внутренних дел свойственна динамичность, активная адаптация к среде функционирования. Адекватно отвечая общественным потребностям, система органов внутренних дел в соответствии с решениями органов государственной власти и управления способна видоизменять свои функции, приспосабливать к ним структуру, концентрировать силы и средства для решения актуальных проблем. Показательным примером в этом плане является создание службы по борьбе с организованной преступностью.

5. Будучи целостной системой, органы внутренних дел одновременно являются составной частью государственного управления Российской Федерации. В силу этого организация и деятельность органов внутренних дел базируется на общих принципах государственного управления Российской Федерации и в то же время обладает рядом особенностей.

Прежде всего управление в сфере внутренних дел государства имеет свой объект- определенный комплекс общественных отношений, обладающий специфическими свойствами и существенно отличающийся от объектов других отраслей государственного управления, а именно правоотношения. Свойства объекта, как известно, определяет особенности системы управления, задачи, формы и методы деятельности.

Вторая особенность органов внутренних дел - военизированность системы, в которой существует близкий к армейскому порядок прохождения службы, воинская дисциплина, принятие присяги, присвоение работникам специальных званий. Особые, повышенные требования предъявляются к лицам, зачисляемым в кадры.

Третьей особенностью является выполнение органами внутренних дел широкого круга обязанностей по осуществлению административного надзора за исполнением должностными лицами и гражданами законодательных и нормативных актов, применение в отношении нарушителей мер административного принуждения.

Четвертая особенность - наличие уголовно-процессуальных функций, то есть права и обязанности производить дознание (милицией, инспекцией государственного пожарного надзора и др.) и предварительное следствие (следователями органов внутренних дел).

Пятая особенность выражается в использовании специфических методов оперативно-розыскной работы и применении специальных средств воздействия, вплоть до оружия, к правонарушителям.

6. Иерархичность построения системы органов внутренних дел отчетливо проявляется в том, что все образующие ее территориальные подсистемы выступают в качестве субъекта и объекта управления одновременно. Каждая из этих подсистем входит в большую или управляющую системы и содержит в себе меньшую или управляемую систему: МВД России, МВД республик и т.д.

При анализе любой системы всегда надо иметь ввиду, что она является частью (подсистемой) большей системы и ее организация и функционирование во многом зависят от последней.

Рассматривая систему органов внутренних дел как систему управления необходимо отметить ее соответствие пяти минимальным формально-логическим признакам или, как иногда их называют, требованиям, предъявляемым кибернетикой к организации управляемых систем[97]:

1) Детерминированность элементов системы предполагает такую их взаимосвязь и взаимозависимость, при которой состояние и деятельность отдельного структурного элемента органа внутренних дел отражаются на состоянии и деятельности других элементов и органа как системы в целом. Поэтому субъект управления должен постоянно поддерживать эту взаимосвязь, устраняя препятствия в ее существовании. Практически это выражается в определении функций всей системы и каждого из ее элементов.

2) Динамичность системы предполагает ее способность сохранять управляемость (устойчивость) несмотря на дезорганизующие воздействия внешней, а иногда и внутренней среды. К этим воздействиям, применительно к органам внутренних дел, могут относится изменения в численности и структуре населения, проживающего на обслуживаемой органом внутренних дел территории; изменение административно–территориального деления; изменения в структуре производства и т.д. Кроме того, к дезорганизующим воздействиям можно отнести и некомплект личного состава органа внутренних дел, неудовлетворительное состояние дисциплины и т.п. Поэтому, чтобы эффективно противостоять различного рода дезорганизующим воздействиям, сохранить свои свойства и полноценно осуществлять свои функции, любая система должна обладать способностью перестраиваться в соответствии с новыми условиями и требованиями, т.е. быть динамичной, подвижной[98].

3) Наличие в системе управляющего параметра предполагает фактическую способность субъекта управления эффективно осуществлять свои функции используя предоставленные полномочия (права и обязанности), имеющиеся субъективные качества (образование, опыт, знания и т.п.), материально-технические средства и временные ресурсы.

4) Наличие в системе усилительного свойства необходимо каждой системе управления для беспрепятственного доведения управляющего воздействия к объекту и получение от него сигналов обратной связи, несмотря на возможные трудности (помехи). Это обусловлено тенденцией ослабления и затухания сигнала на направлении ″субъект – объект управления″ и обратно. В качестве своеобразных барьеров, затрудняющих прохождение информации, могут выступать географические (сложность взаимосвязи из-за большой территории), ведомственные (различные критерии оценки деятельности), смысловые (ясная, четкая, грамотная информация), психологические (личные психологические качества сотрудников), организационные (связаны с финансовым, материальным, техническим, людским обеспечением) факторы.

5) Наличие в системе минимум одной обратной связи – наиболее важное требование к организации системы. Оно входит составной частью во все перечисленные, т.к. суть обратной связи заключена в циркуляции информации, без чего немыслим в сущности сам процесс управления. Осведомительная информация о состоянии объекта управления, поступающая по каналам обратной связи, выступает в качестве своеобразного сырья, необходимого для выработки управленческих решений. Если субъект управления не осведомлен о реакции объекта на управленческое воздействие, то сколько бы команд он не передавал, управления фактически не будет и субъект не достигнет желаемой цели.

Обратная связь в управлении органами внутренних дел представляет собой сложную разветвленную сеть, включающую не только обратные связи ″объект – субъект″, но и между этой системой и объектами внешней среды. Наличие обратных связей вовсе не означает, что каждая нижестоящая система во всех случаях передает всю осведомительную информацию вышестоящему уровню. Практически информация, идущая снизу вверх, принимается и оценивается на каждом уровне управления и, конечно, не вся она направляется выше[99].

Рассматривая систему органов внутренних дел как социальную систему и систему управления, необходимо отметить ее сложный, динамический характер, обусловленный во многом спецификой целевой функции, задачами и условиями функционирования, а также особенностями воздействия на объекты внешней среды. Поэтому изучение системы управления органами внутренних дел, основывающееся на научных идеях и методах, будет способствовать не только повышению эффективности системы управления, но и эффективности функционирования органов внутренних дел и правоохранительной системы государства в целом.