Понятие земель населенных пунктов и установление (изменение) границ населенных пунктов

Согласно определению ст. 84 ЗК землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Земли населенных пунктов отделяются от земель иных категорий границами городских, сельских населенных пунктов.

Ранее данная категория земель имела другое наименование - "земли поселений", однако Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(99) название данной категории земель уточнено. Это вызвано, в частности, тем обстоятельством, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 08.11.2007) "Об общих принципах организации местного самоуправления"*(100) понятие "поселение" имеет более широкий смысл, чем понятие "населенный пункт". Так, согласно ст. 1названного Закона N 131-ФЗ в состав сельского поселения может входить как один, так и несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. Использование термина "поселение" в названном Законе и в Земельном кодексе в двух разных значениях вызывало определенные трудности на практике, на что неоднократно обращалось внимание в юридической литературе*(101). Теперь эта терминологическая путаница устранена.

Поскольку основное назначение земель данной категории - использование их для застройки и развития населенных пунктов в настоящем времени или в ближайшей перспективе, многие отношения, связанные с использованием этих земель, регулируются нормами Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г.

Как справедливо отмечалось в юридической литературе, с признанием земли недвижимым имуществом и введением частной собственности на землю стало очевидно, что именно земли городов и иных населенных пунктов наиболее привлекательны для инвесторов. О.М. Козырь правильно подметила происходящие в последние годы изменения в использовании таких земель: "Преимущественное развитие получили жилая застройка, застройка офисными помещениями, спортивными комплексами и культурно-развлекательными сооружениями. В то же время почти не возводятся новые объекты производственного назначения, а ряд старых зданий производственного назначения предназначается под реконструкцию или снос, с целью освобождения территории под жилищное и офисное строительство. Наряду с положительными тенденциями (например прекращение или вывод экологически вредных производств) здесь прослеживаются и отрицательные - уничтожение под видом "реконструкции" памятников истории и культуры"*(102).

Земельный кодекс РФ предъявляет некоторые требования к установлению границ городских и сельских населенных пунктов, которые не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Статья 84 определяет, что установление или изменение границ населенных пунктов может происходить при утверждении (изменении) генерального плана городского округа, поселения, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, либо при утверждении (изменении) схем территориального планирования муниципального района, отображающих границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Исключение составляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, утверждение изменения границ которых осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ (ред. от 13.06.2008) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"*(103) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.

Указанной статьей предусмотрен определенный порядок включения земельного участка в границы населенного пункта или его исключения из границ населенного пункта. Далее для краткости мы будем говорить о включении земельного участка в границы населенного пункта, но следует иметь в виду, что в отношении исключения земельного участка из границ населенного пункта действует тот же порядок.

Процедура включения земельного участка в границы населенного пункта начинается с мотивированного заявления заинтересованного лица (т.е. органа государственной власти РФ, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, физического или юридического лица) о включении земельного участка в границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Такое заявление направляется в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района.

К заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки. Требовать представления иных документов не допускается.

После этого орган местного самоуправления в течение сорока пяти дней с даты поступления заявления:

1) подготавливает заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении;

2) проводит публичные слушания по данным вопросам, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования.

Извещение о проведении таких публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещается на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет. Кроме того, это извещение направляется правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта, и правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с такими земельными участками, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках.

Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в том же порядке, что и извещение об их проведении.

Таким образом, орган местного самоуправления направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ поступившее заявление о включении земельного участка в границу населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение о возможности и целесообразности такого включения, а также заключение о результатах публичных слушаний.

В течение пяти рабочих дней с даты поступления указанных документов исполнительный орган государственной власти субъекта РФ направляет такие документы для согласования в соответствующие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (в зависимости от того, в отношении какого земельного участка осуществляется данная процедура). Срок такого согласования не может превышать одного месяца с даты поступления документов.

Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ по истечении 30 дней с даты поступления документов, а в случаях необходимости согласования этих документов с указанными выше органами, - по истечении 30 дней с даты направления таких документов в эти органы, принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения.

Закон (п. 19-20 ст. 4.1) устанавливает основания, по которым исполнительный орган государственной власти субъекта РФ может отказать в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта. В частности, в принятии положительного решения может быть отказано, если:

1) федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на их изменение;

2) документами территориального планирования РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;

3) имеется письменный мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населенного пункта от соответствующего специально уполномоченного органа исполнительной власти;

4) имеется заключение органа местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории - органа местного самоуправления муниципального района о невозможности или нецелесообразности включения земельного участка в границу населенного пункта;

5) заключение о результатах публичных слушаний содержит положение о несогласии лиц, участвовавших в их проведении, с решением о включении земельного участка в границу населенного пункта.

Отказ в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта допускается также по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с указанием причин такого отказа.

Отказ в принятии решения о включении земельного участка в границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка может быть обжалован в суд.

С учетом указанных выше положений Федерального закона законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков.

В судебной практике постоянно возникают споры, связанные с определением правового режима того или иного участка, находящегося в границах населенных пунктов или включаемого в эти границы. Так, например, различные муниципальные образования пытаются оспорить зарегистрированное право собственности Российской Федерации на лесные участки, находящиеся в границах населенного пункта. При этом в одних случаях суды в удовлетворении таких исков отказывают*(104), в других случаях - иски удовлетворяют*(105). Но и те и другие решения вызывают некоторые вопросы.

Например, если суд признает право Российской Федерации на соответствующий участок лесного фонда зарегистрированным законно, то остается неясным, к какой же категории относится соответствующий земельный участок - к землям населенных пунктов (так как находится в границах населенного пункта) или к землям лесного фонда (как участок лесного фонда). И напротив, если участки лесов в границах населенных пунктов признаются городскими лесами, необходимо решать в установленном порядке вопрос о праве собственности на такие земельные участки, ведь когда эти земельные участки считались участками лесного фонда, то они в силу закона признавались федеральной собственностью. Если же лесной участок уже не относится к лесному фонду, то возникает вопрос, остается ли он федеральной собственностью или должен уже считаться неразграниченной государственной собственностью. Однако согласно п. 3 ст. 84 ЗК включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Представляется, указанная норма Земельного кодекса РФ без всяких оговорок применима лишь к земельным участкам, находящимся в частной собственности. Что же касается земельных участков, находящихся в любой форме публичной собственности (и особенно в федеральной собственности), то здесь все не так однозначно, что, на наш взгляд, наглядно показывают приведенные примеры. Поэтому в каждом конкретном случае включения того или иного земельного участка из земель, относящихся к государственной или муниципальной собственности, в границы населенного пункта либо, напротив, об исключении его из границ населенного пункта одновременно должен решаться вопрос о праве собственности на данный участок.