Особенности правового режима земель специального назначения

Для земель специального назначения характерны некоторые общие признаки, позволяющие объединить их в одну категорию. Не имея возможности подробно рассмотреть эти признаки, назовем лишь некоторые из них, имеющие особое значение для практики.

Прежде всего к указанным землям относятся лишь земли, расположенные за чертой поселений. Если же промышленные, транспортные и иные подобные предприятия (организации) находятся в городах и поселках, то правовой режим земельных участков, на которых они расположены, подчиняется режиму земель населенных пунктов, с учетом отнесения этих участков к одной из территориальных зон, названных в п. 1 ст. 85 ЗК.

Следует отметить, что большое количество судебных споров возникает в связи с неоднозначным толкованием законодательства именно в отношении земельных участков, занятых промышленными объектами, объектами транспортной инфраструктуры, оборонными объектами и т.п. в населенных пунктах. При вынесении решений по таким делам суды постоянно ссылаются на ст. 87-93 ЗК, что в принципе неверно, так как речь идет о земельных участках, относящихся к другой категории земель.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что споры по вопросам налогообложения возникают также в связи с тем, что налоговые органы ошибочно считают, что не облагаются земельным налогом лишь земельные участки, которые отнесены к категории земель специального назначения (к субкатегории "земли обороны и безопасности"). Однако это не соответствует ст. 389 НК, где сказано, что от налогообложения освобождаются земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. Совершенно очевидно, что для обеспечения обороны и безопасности могут быть предоставлены земельные участки, относящиеся к иным категориям, и прежде всего к категории земель населенных пунктов. При этом налоговые органы справедливо отмечают, что земли поселений (в настоящее время - земли населенных пунктов) и земли обороны и безопасности - разные категории земель, и отнесение земель поселений к категории земель обороны и безопасности неправомерно. Это действительно так, но для пользования указанной льготой этого и не нужно!

Отрадно, что суды в большинстве случаев выносят правильные по своей сути решения, однако их аргументация подчас бывает весьма спорной. В частности, нельзя согласиться, на мой взгляд, с утверждениями, что "отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации"*(120). Такая позиция противоречит Земельному кодексу, в котором нет таких понятий, как "общая категория" и "специальная категория", и по смыслу которого каждый земельный участок принадлежит только к одной категории земель*(121). Представляется, что в обоснование решения судам достаточно было бы сослаться на нетождественность понятий "земли обороны" (в узком смысле как субкатегория) и "земли, предоставленные для обеспечения обороны" (которые могут находиться и на землях иных категорий), а также исходить из буквального толкования ст. 389 НК.

Интересно, что в одном из решений по аналогичному вопросу суд сначала зачем-то дословно изложил приведенные выше рассуждения об "общих" и "специальных категориях, а через несколько абзацев привел более убедительные доводы, по сути опровергающие эти рассуждения. Суд, в частности, указал, что по смыслу п. 4 и 5 ст. 27 ЗК ограничение оборотоспособности земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, или предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, вызвано не отнесением этих земельных участков к землям обороны и безопасности (ст. 93 названного Кодекса), а целевым назначением данных земельных участков.

И далее судом также был сделан верный вывод: то обстоятельство, что спорный земельный участок относится к землям поселений, а не к землям обороны и безопасности, не имеет в данном случае правового значения относительно применения льготы по земельному налогу, поскольку учитываются именно действительные цели, для которых предоставлен земельный участок, а также его фактическое использование, а не кадастровый учет*(122).

Повторим еще раз: хорошо, что в конечном итоге суд принял правильное решение. Однако такая противоречивость в его обосновании, на наш взгляд, свидетельствует о неоднозначности проблемы и о том, что ее следовало бы более четко решить в законодательстве.

Однако применительно к указанным землям нередко возникает другой вопрос: какую деятельность нужно считать направленной на обеспечение обороны и безопасности. На практике эта деятельность толкуется очень широко. Так, судебные органы включают в число организаций, имеющих право на льготу в отношении предоставленных им земельных участков, не только собственно воинские части, правоохранительные органы и т.п., но и организации, которые на первый взгляд выполняют иные функции. Речь идет об образовательных и медицинских учреждениях (учебные заведения Министерства внутренних дел РФ или Министерства обороны*(123), медико-санитарная часть УВД*(124)), оборонных предприятиях и НИИ. Были случаи, когда от налогообложения освобождались земельные участки, занятые детским оздоровительным лагерем, подведомственным ФГУП "Управление специального строительства на территории N 4 Федерального агентства специального строительства". Поскольку это предприятие находится в ведомственном подчинении Спецстроя России и относится к инженерно-техническим (дорожно-строительным) воинским формированиям при Спецстрое России, то занимаемые им земли относятся к землям обороны и безопасности, в том числе земельный участок, принадлежащий лагерю, который является филиалом предприятия*(125).

Понятно, что у налоговых органов в большинстве случаев было иное мнение по данному вопросу, однако суды их позицию не поддержали. Эти примеры показывают, что заинтересованным лицам следует активнее отстаивать свои права.

Правовой режим отдельных субкатегорий земель, входящих в данную категорию, определяется не только Земельным кодексомРФ, но рядом иных специальных федеральных законов. Прежде всего это касается земель транспорта и земель обороны. В частности, среди таких законов можно назвать Федеральные законы:

- от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"*(126);

- от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"*(127);

- от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(128) (далее - Закон об автомобильных дорогах);

- от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(129) (далее - Закон о морских портах);

- от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"*(130).

В данной категории земель большой удельный вес занимают земли, являющиеся федеральной собственностью, изъятые из гражданского оборота либо ограниченные в обороте.

В частности, согласно п. 4 ст. 87 ЗК федеральной собственностью являются земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению РФ в соответствии со ст. 71 Конституции РФ.

Эти положения конкретизируются в специальных законах. Так, согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" федеральной собственностью являются земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемых в обороте в соответствии с названным Законом, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы. Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2006 г. N 264 (в ред. от 29.01.2007) утверждены Правила пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу "Российские железные дороги"*(131).

В соответствии с п. 10 ст. 1 Федерального закона "Об обороне" земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. По смыслу данного пункта это могут быть любые земельные участки, предоставленные для указанных нужд. Однако по ст. 27 (подп. 2 п. 4) федеральной собственностью считаются лишь земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Такие земельные участки изъяты из гражданского оборота. Но все другие земельные участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности, находятся в государственной или муниципальной собственности, что не соответствует приведенной выше ст. 1 Закона "Об обороне".

Анализ судебной практики показывает, что суды в основном ориентируются на нормы Закона "Об обороне". С теоретических позиций не совсем ясно, каким образом должна быть разрешена коллизия между названными законами, так как здесь возможны два подхода, применение которых приводит к противоположным результатам.

Если исходить из того, что Земельный кодекс является общим законом, а Закон "Об обороне" - специальным, то применению подлежит последний. Однако Земельный кодекс был принят позднее, и с этой точки зрения именно он имеет приоритет. Очевидно, что устранить противоречие между двумя федеральными законами может только сам законодатель, и сделать это необходимо как можно скорее.

А пока на судебную практику, как и в рассмотренных выше случаях, накладывает свой отпечаток то обстоятельство, что земельные участки, предоставленные для нужд Вооруженных Сил (для нужд обороны), находятся в границах населенных пунктов. В связи с этим правовой режим таких земель часто определяется неверно, что приводит к неправомерному распоряжению такими земельными участками со стороны органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Так, например, постановлением мэра г. Хабаровска было прекращено принадлежащее воинской части право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Обосновывая правомерность действий мэра, Администрация Хабаровска ссылалась на то, что спорный земельный участок входит в состав земель поселений и что отсутствуют документы, свидетельствующие о соблюдении порядка разграничения собственности на спорный земельный участок, в связи с чем в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" распоряжение им осуществляется органом местного самоуправления.

По-видимому, администрация Хабаровска при принятии решения исходила из того, что положение п. 10 ст. 1 Закона "Об обороне" о федеральной собственности распространяются лишь на земли обороны как субкатегорию земель специального назначения, а земельный участок в границах города, предоставленный воинской части, относится к неразграниченной государственной собственности, так как входит в категорию земель населенных пунктов. Но для такого толкования названного Закона нет никаких оснований, так как в нем четко сказано, что федеральной собственностью являются не земли обороны (как субкатегория), а земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Таким образом, на каких землях находятся соответствующие земельные участки, совершенно не важно.

По заявлению прокурора Хабаровского края в защиту государственных и общественных интересов данное постановление мэра было признано недействительным*(132), что вполне закономерно. Но при этом следует отметить, что ссылки суда на ст. 93 ЗК в решении совершенно неуместны, во-первых, потому, что земельный участок относится к другой категории, а во-вторых, потому, что ст. 93 не затрагивает вопросов собственности на земли обороны. Более уместно было бы сослаться на уже упоминавшийся подп. 2 п. 4 ст. 27 ЗК, так как речь шла именно о земельных участках, занятых строениями, в которых размещались воинские формирования.

В практике имеют место и иные случаи, когда органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления распоряжаются подобными земельными участками, в частности, сдают их в аренду гражданам или юридическим лицам. Суды обоснованно признают такие договоры ничтожными*(133).

Земли специального назначения могут находиться и в частной собственности. Субъектами права частной собственности чаще всего выступают юридические лица (главным образом, хозяйственные общества, созданные в процессе приватизации государственных или муниципальных промышленных предприятий). Гражданам - работникам соответствующих транспортных и иных организаций земельные участки из состава земель специального назначения могут также предоставляться в качестве служебных наделов в безвозмездное срочное пользование (на время работы) для ведения сельскохозяйственного производства.

Применительно к землям специального назначения представляют интерес многие другие особенности определения их правового режима (нормирование соответствующих земельных участков, установление и использование санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями на землях промышленности, охранных зон на землях энергетики, транспорта и др.). Однако эта проблематика уже неоднократно освещалась в различных комментариях к Земельному кодексу РФ и в иной специальной литературе. Поэтому в силу ограниченности объема издания считаем целесообразным остановиться на освещении менее разработанных проблем, в частности на вопросах правового режима земель автомобильного и морского транспорта в связи с недавним принятием названных выше специальных законов.