Земли природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения, особо ценные земли

Земли всех категорий подлежат охране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Особой охране подлежат также земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения.

В статье 97 ЗК дается понятие и определяется состав земель природоохранного назначения, предусматривается режим их охраны. На этих землях при соблюдении установленного режима охраны допускается ограниченная хозяйственная деятельность. Юридические и физические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками. За их повреждение в КоАП установлена административная ответственность,

В пределах земель природоохранного назначения вводится особый режим использования, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с основным природоохранным назначением этих земель в соответствии с ЛК, ВК и Законом о животном мире.

Земельные участки, выполняющие природоохранные функции, предусматриваются в ЛК и ВК, иных федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. Состав административного правонарушения, включающий их самовольное занятие, выделен в отдельную ст. 7.8 КоАП, предусматривающую повышенную административную ответственность, предопределенную необходимостью усиленной охраны указанных земельных участков.

Природоохранные функции несут зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов, которые делятся на три пояса; в каждом из них устанавливается особый режим. Его нарушение влечет административную ответственность по п. 2 ст. 8.12КоАП.

Первый пояс - зона строгого режима - организуется для охраны мест забора воды из источника и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений водопроводов. Эта территория ограждается, охраняется, обозначается в натуре на местности соответствующими знаками - столбами с надписями (за уничтожение этих специальных знаков административная ответственность может наступить в соответствии со ст. 7.2 КоАП). Здесь запрещается проживание и временное нахождение лиц, непосредственно не связанных с работой на водопроводных станциях и сооружениях.

Второй пояс - зона ограничений - включает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки. Здесь запрещается использование территории, которое может вызвать качественное или количественное ухудшение источника водоснабжения.

Третий пояс - зона наблюдений - охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. Органы санитарного надзора ведут учет инфекционных заболеваний и проводят систематические эпидемиологические обследования.

К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, что предусматривается ст. 98 ЗК. При охране и использовании этого вида земель затрагивается весьма широкий круг вопросов, регулируемых законодательством о труде (регулирование отдыха), физической культуре, спорте, образовании, обеспечении здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охоте, рыболовстве, безопасности людей на воде.

Ряд вопросов, имеющих отношение к использованию и охране земель рекреационного назначения, отражены в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004), где предусматриваются основные цели регулирования этой деятельности: обеспечение права граждан на отдых, свободы передвижения и иных прав при совершении путешествий, охрана окружающей среды, рациональное использование природного и культурного наследия.

В указанном Федеральном законе закреплены права и обязанности туриста. В частности, он имеет право на необходимую и достоверную информацию о памятниках природы, истории, культуры, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей среды. Во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан сохранять окружающую среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания.

К землям рекреационного назначения в ЗК отнесены пригородные зеленые зоны вокруг крупных населенных пунктов. В соответствии с п. 3 ст. 44 и ст. 61 Закона об охране окружающей среды вокруг городов, промышленных поселков, иных поселений выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции.

В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Границы и размеры зеленых зон зависят от величины городов, для которых они создаются. Земли в пределах зеленых зон городов не изымаются из состава земель основных землеобладателей, а ограничение режима может сводиться к запрещению хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

Леса пригородных зеленых зон относятся к первой группе лесов, в связи с чем на этих землях запрещаются рубки главного пользования и допускаются только санитарные рубки или рубки ухода. Строительство на этих территориях должно производиться по согласованию с природоохранными органами города. Двоякое положение пригородных и зеленых зон, их принадлежность к землям поселений и землям особо охраняемых территорий повышает их статус и степень охраны.

К землям историко-культурного назначения относятся: земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.

К землям историко-культурного назначения относят также ансамбли и комплексы памятников, представляющие научную, художественную или иную культурную ценность. Они могут быть объявлены историко-культурными заповедниками (Владимиро-Суздальский музей, Соловецкие острова, Кижи, Бородинское поле, Куликово поле, Политехнический музей (г. Москва), Новодевичье кладбище, Воробьевы Горы, Московский Кремль), охрана земель которых осуществляется на основании особых положений о каждом из них.

Могут быть признаны заповедными отдельные территории городов и других населенных пунктов, имеющие историческую ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями. Решение об этом принимают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ по согласованию с Минкультуры России и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Согласно ст. 9 Федерального закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" к рассматриваемым землям могут быть отнесены земли, на которых находятся места традиционного бытования народных художественных промыслов в порядке, устанавливаемом земельными законодательствами РФ и субъектов РФ. Отдельные земли историко-культурного назначения могут быть изъяты из хозяйственного использования, включая те, на которых и в которых располагаются историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации.

Правовой режим земель историко-культурного назначения зависит от масштаба объектов культурного наследия и достопримечательных мест: они могут быть отнесены к федеральному уровню, уровню субъекта РФ, иметь местное значение и объявляются таковыми исполнительными органами государственной власти РФ и субъектов РФ либо органами местного самоуправления по согласованию с Минкультуры России и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В пределах указанных в ст. 99 ЗК зон охраны объектов культурного наследия могут запрещаться производство земляных, строительных и других работ и иная хозяйственная деятельность без разрешения органов охраны памятников и Минкультуры России. Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулируемой застройки и охранного природного ландшафта.

К ограничениям, связанным с обеспечением землепользования, относится право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления частично или полностью запрещать движение транспортных средств по дорогам, прилегающим к памятникам истории и культуры или пролегающим через охранные зоны, если создается угроза существованию памятника. Может устанавливаться особый режим и осуществляться повышенная охрана земель произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними.

Особенности правового режима земель историко-культурного назначения регулируются в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 29.12.2004), в котором даются определение и классификация памятников, предусматриваются обязанности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по сохранению памятников и соответствующих земель.

Порядок использования земель историко-культурного назначения определяется в ГрК, в решениях органов об объявлении объектов памятниками истории и культуры, достопримечательными местами. Специально уполномоченным государственным органом охраны памятников признается Минкультуры России, которое осуществляет также государственный контроль за их охраной и использованием в соответствии с Положением о нем*(141).

Среди особо охраняемых территорий выделяются особо ценные, хотя все земли представляют собой определенную ценность как в духовном, культурном, историческом, так и в материальном, экономическом смыслах. Если к другим видам такой категории земель, как особо охраняемые территории и объекты, земельное законодательство относит немало специфических требований, то применительно к особо ценным землям набор полномочий участников правоотношений невелик.

Обязанности по их сохранению возлагаются на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов. Сведения об особо ценных землях должны указываться в документах государственного кадастра недвижимости, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных документах, удостоверяющих права на землю.

Подобная категория земель не предусматривалась в ЗК РСФСР 1991 г., они примыкают к землям историко-культурного, природоохранного назначения, особо охраняемых природных территорий, предусмотренных в ст. 95-99 действующего ЗК. По-видимому, законодатель сохраняет резерв для повышенной охраны особо ценных земель, которые пока не попали в его поле зрения, но могут стать объектом рассмотрения в дальнейшем.

Логика изложения и разъяснения понятия "особо ценные земли" может соответствовать аналогичным конструкциям рассмотренных выше видов и категорий земель с перечислением объектов регулирования, субъектов - участников устанавливаемых правоотношений, их прав и обязанностей, особенностей режима использования и стимулирования охраны, возможных ограничений в использовании (объективной и субъективной стороны).

Предстоят дальнейшее нормативно-правовое регулирование и конкретизация порядка объявления, использования и охраны особо ценных земель. Ранее подобное понятие носило обобщенный характер и применялось для обозначения всех земель неординарного свойства. В настоящее время разрабатываются проекты основных правил использования и охраны земель, объявленных особо ценными.

Согласно этим проектам перемещение, изменение или уничтожение указанных в ст. 100 ЗК особо ценных земель и расположенных на них объектов должны осуществляться с особого в каждом случае разрешения компетентного органа в зависимости от значения объекта, служащего основанием для объявления земель особо ценными.

Землеобладатели, получившие такое разрешение, обязаны за свой счет обеспечить соблюдение условий, предусмотренных в нем, а соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления, иные уполномоченные ими учреждения или организации вправе проконтролировать их выполнение.

Мелиоративные, дорожные и прочие работы, которые могут создавать угрозу упомянутым объектам, следует проводить по согласованию с соответствующими органами и после проведения мероприятий по сохранению этих объектов. Землеобладателям в случае обнаружения археологических и других объектов, представляющих особую ценность, в процессе работ предписывается сообщать об этом государственным и муниципальным органам и приостанавливать дальнейшее ведение работ.

Государственные или муниципальные органы должны быть наделены правом приостанавливать строительные и иные работы в случаях возникновения в процессе этих работ опасности для земель и объектов, представляющих особую ценность. Возобновлять работы следует с разрешения названных органов после устранения возникшей опасности или нарушения правил охраны особо ценных объектов.

Использование особо ценных земель предполагает предъявление повышенных требований к производству на них некоторых работ. Так, особые требования предъявляются к ведению раскопок и разведок памятников археологии. Такая деятельность допускается при наличии разрешений (открытых листов), выдаваемых и регистрируемых в установленном законодательством порядке. Учреждения, организации и граждане, ведущие археологические работы, обязаны обеспечивать сохранность редких геологических образований и иных памятников и объектов, представляющих интерес и основание для объявления земель особо ценными.

Возможно распространение на особо ценные земли особенностей платы за земли историко-культурного назначения, установленных в Законе РФ от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". Предприятия, учреждения, организации (кроме бюджетных), расположенные на исторических территориях, в охранных зонах памятников, отчисляют на специальные счета государственных органов по учету, использованию и реставрации памятников фиксированные платежи, устанавливаемые органами управления тех уровней, в собственности которых находятся особо ценные объекты и закрепленные за ними исторические территории и охранные зоны.

Органы местного самоуправления определяют процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю исторических территорий и охранных зон, взимаемый с домовладений и иных организаций, расположенных на этих территориях. Полученные средства должны направляться на охрану и поддержание в надлежащем состоянии представляющих особую ценность объектов, на благоустройство исторических территорий.