Принципы деятельности негосударственных пенсионных фондов в сфере негосударственного пенсионного обеспечения

Как было указано в предыдущей главе, статья 7 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляют такую модель социального государства, в котором человек, по общему правилу, самостоятельно формирует свою достойную жизнь, что предполагает, по общему правилу, осуществление им добровольного предварительного сбережения на случай реализации социальных рисков в отношении него самого или его близких. Институционального гарантий подобного сбережения являются негосударственные пенсионные фонды.

Основные положения о фондах и осуществляемой ими деятельности в настоящее время закреплены в Федеральном законе «О негосударственных пенсионных фондах» (далее – Закон о фондах).

В соответствии с этим законом фонды имеют право осуществлять только следующих три вида деятельности:

1) деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения (далее - пенсионные договоры),

2) деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании,

3) деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем.

Таким образом, деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению не является исключительной. Она – одна из трех разрешенных законом видов деятельности фонда, осуществляемых в рамках его специальной правоспособности.

Деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению представляет собой элемент такого конституционного института как дополнительное социальное обеспечение[3], а деятельность по обязательному пенсионному страхованию – элемент института основного социального обеспечения[4]. Отметим здесь, что подобная точка зрения была недавно фактически высказана в качестве правовое позиции Конституционным Судом Российской Федерации[5]. Что же касается третьего вида деятельности - деятельности по профессиональному пенсионному страхованию, то до выхода посвященного регулированию такой деятельности закона сказать о нем можно немного. Представляется, что данный вид деятельности, как опосредующий пенсионное обеспечение граждан, работающих в особых условиях, должен быть элементом в первую очередь института основного социального обеспечения. Однако, решение задачи профессионального пенсионного страхования в рамках также и института дополнительного социального обеспечения (в целях единства социальной защиты соответствующей категории граждан), представляется логичным.

Отметим, что однозначно страховой является деятельность фонда только по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию, где фонд выступает в качестве страховщика. Что же касается деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, то ее природа является достаточно сложной. Дополнительную сложность придает то обстоятельство, что российской законодатель дал на уровне федерального закона только достаточно общую характеристику деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, не закрепил пришедшую к нам из-за рубежа и укоренившуюся в практике дифференциацию данной деятельности на: (1) деятельность в рамках схем с установленными взносами (Defined Contribution Plans), (2) деятельность в рамках схем с установленными выплатами (Defined Benefit Plans), (3) деятельность в рамках смешанных схем - установленные взносы + установленные выплаты (Hybrid Plans)[6]. В российских нормативных правовых актах на такое деление пенсионных схем указывается только в крайне немногочисленных подзаконных актах, которые либо отменены, либо юридическая сила которых для граждан и юридических лиц не является очевидной[7]. При этом, в данных нормах только перечисляются наименования данных схем, а какие-либо определения их содержания отсутствуют.

В своей невнимательности к определению схем (планов), входящих в основную классификацию пенсионных схем, российский законодатель не одинок. Зачастую зарубежный законодатель пренебрегает, хотя и не столь радикально как российский, необходимостью введения четких определений схем с установленными взносами или установленными выплатами, также как и гибридных схем, хотя отнесение конкретной пенсионной схемы к одной из вышеуказанных схем имеет значительные налоговые и (или) иные последствия.[8]. К примеру, в законодательстве США нормы-дефиниции, относящиеся к схемам (планам) с установленными взносами и установленными выплатами, достаточно расплывчаты. Так, в классическом американском учебнике по пенсионному праву по данному поводу говорится следующее: «… В ERISA - в § 3 (34), отождествляются понятия «план с индивидуальными счетами» и «план с установленными взносами». При этом в ERISA используется преимущественно первое понятие, не смотря на то, что на практике обычно используют последнее понятие. В статье 3 (34) оба этих понятия определяются как: «пенсионный план, который предоставляет индивидуальный счет каждому участнику для формирования пособий, основанных исключительно на находящихся на счете участника [взносах и результатах инвестирования]» … Однако, нормы данного закона практически бесполезны, когда дело касается выделения планов с УстВып. В ERISA – в § 3 (35), говорится, что план с УстВып представляет собой «пенсионный план, отличный от плана с индивидуальными счетами», то есть, планами с УстВып являются все те планы, которые не являются планами с УстВзн. На практике же под планом с УстВып понимается несколько иное: план с УстВып -это план, который обещает определенное пособие, и, следовательно, перекладывает на сам план и его гаранта (спонсора) ответственность за выплату пособия…» [9]

Представляется, что зарубежный законодатель намеренно оставляет работникам, работодателям и правоприменителям значительную свободу в отнесении конкретных схем к тому или иному льготируемому виду для того, чтобы стимулировать участие работников и работодателей в дополнительном пенсионном обеспечении на устраивающих их условиях и повысить уровень их пенсионного обеспечения при выходе на пенсию. Однако, в российских условиях, где отсутствуют традиции самоограничения при наличии рыночной свободы, подобная неопределенность могла бы стать причиной появления значительного числа «серых схем», примеров чему мы знаем немало.

Представляется, что основное деление пенсионных схем (планов) на схемы (планы) с установленными взносами, установленными выплатами и смешанные (гибридные) фактически осуществляется по такому критерию как действие или отсутствие действия принципа солидарности при реализации социальных рисков (пенсионных оснований). При этом первый вид пенсионных схем (планов) опосредует отношения, близкие к тем, которые возникают на основании договора банковского вклада между кредитными организациями и вкладчиками. Второй – опосредует отношения, близкие к тем, которые возникают на основании договора страхования жизни, а третий – опосредует отношения, близкие к тем, что возникают на основании смешанного договора (договор банковского вклада + договора страхования жизни).

Вследствие подобных обстоятельств, представляется естественным наличие у пенсионных договоров, заключаемых в рамках указанных схем, следующих отличительных особенностей, отмеченных в литературе[10]: (1) пенсионные договоры, заключаемые в рамках первого вида схем (сберегательных), предусматривают возможность досрочного расторжения и наследования пенсионных накоплений в случае смерти участника до окончания срока действия договора; (2) пенсионные договоры, заключаемые в рамках второго вида схем - с солидарной ответственностью (страховых), не предусматривают возможность досрочного расторжения договора, так как в них присутствует перераспределение пенсионных накоплений в пользу оставшихся участников; (3) пенсионные договоры, заключаемые в рамках смешанных пенсионных схем, предусматривают последствия, характерные для сберегательной схемы на этапе накопления и для страховой - на этапе выплат.

В то же время, в виду повышенной конституционной значимости пенсии как источника жизнеобеспечения человека, в ряде аспектов пенсионные договоры должны существенным образом отличаться от своих гражданско-правовых прототипов – договоров вклада и страхования жизни, повышенным уровнем государственных гарантий, обеспечивающих надлежащее исполнение договорных обязательств. Однако, на практике в настоящее время это не всегда происходит. Это свидетельствует о том, что федеральный законодатель имеет в настоящее время широкое поле для реализации своих полномочий в сфере нормативного правового регулирования отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, депутаты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации - для законодательной инициативы в данном направлении.

Всякая деятельность прежде всего характеризуется:

1) целями и задачами,

2) своими принципами,

3) способами осуществления,

4) теми гарантиями, которые обеспечивают надлежащее осуществление данной деятельности.

Основной целью деятельности фонда (в том числе деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению), является социальное обеспечение, осуществляемое в форме пенсионного обеспечения граждан[11]. Пенсионное обеспечение предоставляется гражданину при наличии пенсионных оснований – обстоятельств, с которыми законодательство Российской Федерации и (или) пенсионный договор (последнее - в случае негосударственного пенсионного обеспечения), связывают возникновение у гражданина права на пенсионное обеспечение. В соответствии с законодательством Российской Федерации такими обстоятельствами являются - старость, инвалидность, потеря кормильца и пр. Деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению решает специальную задачу пенсионного обеспечения – осуществление пенсионного обеспечения граждан за счет средств, по общему правилу, частных лиц.

Социальный характер цели деятельности фондов наделяет ее конституционной значимостью. Действительно, социальное обеспечение (в качестве составной части социальной защиты), представляет собой конституционный институт. В силу конституционных норм пенсии являются теми гарантиями социальной защиты, наличие которых обязательно в социальном государстве, обеспечивающем достойную жизнь и свободное развитие личности[12].

Так как в число пенсионных оснований могут входить те, что определяются пенсионным договором, то есть, свободным волеизъявлением его сторон, существует тесная связь негосударственного пенсионного обеспечения и такой конституционной ценности, как свободное развитие личности. О том же свидетельствует и присутствие в легальном наименовании фонда (то есть, фактически – в сокращенной легальной его характеристике), термина «негосударственный», что предполагает по общему правилу осуществление фондами своей деятельности на основе таких основных принципов частного права как свобода и равенство. Присутствие в легальном наименовании фонда термина «пенсионный» предполагает, в силу конституционного характера института «пенсия», необходимость существования государственных гарантий надлежащего осуществления фондом своей деятельности. А так как деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению осуществляется, как уже говорилось выше, на основании договора - свободного волеизъявления его сторон, то в правовом регулировании отношений по негосударственному пенсионному обеспечению должны в существенно степени доминировать частно-правовые, а не публично-правовые нормы.

Фонды осуществляют все три вида своей основной деятельности в рамках принципа защищенности (независимости). А именно, каждый вид деятельности осуществляется, по общему правилу, независимо от остальных. В частности деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению осуществляется ими независимо от осуществления деятельности по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию. Это позволяет более эффективно защитить обусловливающие этот вид деятельности интересы.

Отметим, что во всех трех видах деятельности фонда присутствует как частный, так и публичный интерес. Но в первом виде деятельности доминирует частный интерес граждан, а втором и третьем доминируют публичные интересы - интересы государства и общества. Отсюда можно, что закрепленный в законе принцип независимости каждого вида деятельности фонда является определенной гарантий реализации следующего принципа правового государства – принципа разделения частной и публичной сфер отношений[13].

Для надлежащего осуществления своих основных видов деятельности фонд занимается и вспомогательными (сопутствующими) видами деятельности. К подобным видам деятельности, в частности, можно отнести: (1) деятельность по инвестированию (размещению) пенсионных средств в приносящие доход активы, (2) аккумулирование пенсионных взносов и средств пенсионных накоплений, (3) ведение пенсионных счетов, (4) осуществление актуарных расчетов (актуарное оценивание), и иные виды деятельности, необходимые для достижения своих основных целей и решения своих задач. В силу социальной (публичной) значимости основных видов деятельности фонд невправе не заниматься теми видами сопутствующей деятельности, без которых невозможно осуществлять основную деятельность. У вспомогательных (сопутствующих) видов деятельности отсутствует такая характеристика (принцип) деятельности, как свобода ее осуществления, что позволяет именовать данную деятельность в качестве «функции» (несвободной деятельности). Осуществление фондом вспомогательной деятельности на основе функционирования также позволяет в определенном смысле защитить основные виды его деятельности.

Именно вследствие того, что при инвестировании (размещении) пенсионных средств в значительной степени отсутствует свобода инвестирования (размещения) – фонды прежде всего не вправе, а обязаны вести такую деятельность (функционировать), причем используя только разрешенные государством активы, государство в законе обоснованно не признало подобную деятельность предпринимательской[14]. Для предпринимательской деятельности конституционно значимыми признаком (принципом) является прежде всего ее свобода (самостоятельность).

Итак, в качестве основных принципов деятельности фонда по негосударственному пенсионному обеспечению можно выделить следующих три взаимосвязанных принципа:

1) принцип социально-ориентированной свободы[15],

2) принцип государственной гарантированности надлежащего осуществления этой деятельности,

3) принцип доминирования в существенной степени при правовом регулировании данной деятельности частно-правовых норм.

Особо отметим, что все три принципа деятельности фонда – социально-ориентированная свобода, государственная гарантированность деятельности и доминирование в существенной степени частно-правовых норм, в части своих основных элементов существуют и реализуются не отдельно друг от друга, а в системном единстве – во взаимосвязи и взаимообусловленности.

Рассмотрим теперь более подробно первые два принципа (третий был исследован ранее).

Социально-ориентированная свобода представляет собой свободу, которая опосредована социальными ограничениями, задающими ее направленность. Однако социальная направленность свободы не может выхолащивать ее основные черты. Так, реализация в деятельности фондов принципа социально-ориентированной свободы в такой части свободы как «свобода от» предполагает правовую и организационную защищенность фондов от произвольного вмешательства в их деятельность органов публичной власти. Иное противоречит также и принципу доминирования частно-правового регулирования. В части же «свободы для» социально-ориентированная свобода деятельности фондов предполагает в частности определенную свободу в выбора фондами финансовых инструментов (в рамках, установленных на основании закона), для решения своих задач.

В то же время, социальная направленность свободы деятельности фондов в ряде случаев требует обязательности вступления их в те или иные конкретные правоотношения (например, обязательность для фондов, при наличии у них необходимых возможностей, заключения с гражданами и (или) юридическими лицами - в пользу граждан, пенсионных договоров). В тоже время выбор такой формы обязательности вступления фонда в правоотношения по негосударственному пенсионному обеспечения как обязательность заключения договора – по общему правилу основного инструмента частного права, свидетельствует также и о действии другого принципа – принципа доминирования в существенной степени частно правового регулирования.

Принцип социально-ориентированной свободы деятельности фонда реализуется в первую очередь в правиле о наделении фонда правовым статусом юридического лица.

Юридическое лицо является субъектом гражданского права, основанного на свободе (автономии) воли. Свобода (автономия) воли представляет собой конституционно значимую ценность (в составе права на свободное осуществление экономической деятельности, закрепленного в пункте 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации). В публичных целях – в частности, в целях социального государства, эта свобода (автономия) в соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничена на основании федерального закона. В отношении фонда ограничение его свободы осуществлено посредством ограничения правосубъектности, А именно, в Законе о фондах предусмотрено, что фонд действует только в форме юридического лица, представляющего собой специальную форму некоммерческой организации, вследствие чего его основной целью не может быть получение прибыли.

Другим отражением принципа социально-ориентированной свободы в деятельности фонда являются: (1) осуществление по общему правилу деятельности на основании договора, ряд условий которого в социальных целях определяется не усмотрением его сторон, а государством, (2) осуществление фондом вспомогательных видов деятельности в режиме функционирования (несвободной деятельности).

В том же институте юридического лица находит свое отражение и принцип государственной гарантированности надлежащего осуществления фондом его деятельности. Действительно, юридическое лицо создается в порядке государственной регистрации, которая является определенным способом государственного контроля за созданием субъектов гражданского оборота в целях гарантирования их правовой определенности. Подобная определенность крайне важная в сфере исполнения обязанностей по социальному обеспечению – следует знать «координаты» точки приложения этих обязанностей (знать к кому конкретно предъявлять требования при возникновении спора, каким имуществом соответствующее лицо отвечает по своим обязательствами, где его местонахождение и пр.).

Кроме того, целям реализации принципа государственной гарантированности деятельности фонда служит и закрепленное в законе правило о необходимости получения лицензии (государственного разрешения) для осуществления фондом своей деятельности. Лицензирование представляется собой ограничение конституционной свободы экономической деятельности и в случае деятельности фондов это ограничение осуществлено в социальных целях. В то же время, любые ограничения конституционной свободы экономической деятельности, в том числе и те ограничения, которые накладываются лицензированием, должны быть соразмерны конституционно значимым целям данных ограничений (нечрезмерны). В настоящее время, негосударственные пенсионные фонды могут получить лицензию только в том случае, если они предполагают осуществлять сразу два вида деятельности – по негосударственному пенсионному обеспечению и по обязательному пенсионному страхованию. Таким образом, те из фондов, которые хотят заниматься только негосударственным пенсионным обеспечением, лишаются возможности полусить лицензию на данную деятельность. То есть, обязательное пенсионное страхование становится «принудительным довеском», навязываемым государством. Подобное ограничение свободы экономической деятельности следует, как представляется, считать чрезмерным, то есть, противоречащим Конституции Российской Федерации.

Способами осуществления фондами своей деятельности является совершение и исполнение ими различных гражданско-правовых сделок, прежде всего – договоров. Подобные способы осуществления деятельности вытекают из их правового статуса как субъекта гражданского права – юридического лица. Вместе с тем фонды, являясь по своим целям и своей организационно-правовой форме некоммерческими организациями, осуществляют совершают и исполняют нехарактерные для таких организаций сделки.

Действительно, в историческом разрезе классическими сделками некоммерческих организаций всегда были сделки безвозмездные, то есть не предполагающие встречное удовлетворение. К ним относятся дарение, пожертвование имущественных благ и иные безвозмездные действия в интересах малоимущих бенифициаров (выгодоприобретателей). Фонды же для осуществления своей основной деятельности, напротив, совершают не безвозмездные, а возмездные сделки – те, в которых встречное удовлетворение присутствует. Они получают средства от вкладчиков, но не безвозмездно, а на условиях последующей выплаты пенсий. Эти средства фонды могут передавать управляющим компаниям – также не безвозмездно, а на условиях получения дохода, и так далее. Подобные способы осуществления деятельности (на основе возмездных сделок), характерны для коммерческих организаций.

Основными из этих сделок являются пенсионные договоры, а все остальные сделки негосударственного пенсионного фонда являются сделками, обеспечивающими надлежащее исполнение данных договоров. Осуществляя свою деятельность способами, характерными для коммерческих организаций, фонды стремятся к достижению целей, которые не только не имеют, но и по своей природе не могут иметь предпринимательский (коммерческий) характер. Деятельность фондов направлена не на получение дохода, а на решение социальной задачи – на материальное обеспечение человека в старости, при инвалидности и пр. Получение дохода является для фонда только средством, а не его основной целью.

Определенный конфликт между целью фонда и применяемыми им средствами не является чем-то новым для российского законодательства, Пример тому – потребительские кооперативы, в том числе кредитные кооперативы, а также общества взаимного страхования, государственные социальные внебюджетные фонды и пр. Они также как и фонды действуют полностью или частично на основании возмездных сделок. Однако, существующий в деятельности данных организаций конфликт между их целями и теми средствами, которыми данные цели достигаются, всегда требовал для своего успешного разрешения достаточно подробного регулирования отношений, связанных с правовым положением таких юридических лиц, в том числе с конкретными элементами их организационно-правовой формы. Следует отметить, что это необходимое правовое регулирование для фондов в настоящее время отсутствует, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении государством своей конституционной обязанности по гарантированию социального обеспечения.

В частности, осуществление фондами своей деятельности способами, характерными для коммерческих организаций, требует значительных инвестиций в данную деятельность и, соответственно, определенных установленных государством правовых гарантий для инвесторов, подобных тем, что существуют для коммерческих организаций (уставный фонд (капитал) и пр.)[16] Таких правовых гарантий сейчас практически нет.

Отсутствуют и действенные гарантии прав получателей пенсий. Не смотря на то, что в социальном и экономическом аспекте деятельность фондов по негосударственному пенсионному обеспечению во многом близка к деятельности кредитных организаций в сфере сберегательного дела, государственные гарантии прав граждан - владчиков в кредитных организациях в настоящее время существенно выше, чем предоставляемые государством гарантии прав граждан, в позу которых с фондом заключен и (или) исполняется пенсионный договор (далее – граждане - участники[17]). Действительно, контроль Банка России в отношении кредитных организаций в части средств вкладов граждан по своему объему несопоставим с тем контролем, который осуществляется лицензирующим органом в отношении фондов в части средств, предназначенных для граждан-участников. Кроме того, в настоящее время в отношении средств граждан-вкладчиков в кредитных организациях действует обязательное страхование, которому нет аналога в отношении средств, предназначенных для исполнения фондами обязательств перед гражданами-участниками[18].