Международно-правовое регулирование государственных границ

Под государственной границей в международном праве понимается обозначенная на карте и закрепленная на местности линия, а также проходящая по ней вертикальная плоскость, которые определяют внешние пределы государственной территории. Иными словами, государственная граница представляет собой правовую “оболочку” государства, закрепляет территориальные пределы его суверенитета и юрисдикции. Спецификой данного института является то, что наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права он регулируется национальным законодательством каждого государства. Так, пункт 1 статьи 1 Закона Республики Казахстан “О государственной границе Республике Казахстан” от 13 января 1993 года определяет границу как “линию и проходящую по ней вертикальную плоскость, определяющие пределы территории - суши, вод, недр и воздушного пространства Казахстана”.

Как видно из этого определения, государственные границы могут быть сухопутными, водными и воздушными - в зависимости от той географической среды, в которой они проведены. Сухопутная граница в большинстве случаев представляет собой полоску суши шириной около 6 метров, которая может доходить и до 2-5 километров (так называемая пограничная полоса). Вместе с тем, для дружественных сопредельных государств характерно отсутствие пограничной полосы, основное предназначение которой - предупреждение инцидентов, связанных с физическим перемещением лиц и предметов через границу. Как правило, сухопутные границы подробно обозначены на местности (демаркированы) и эмпирически наблюдаемы. Пограничные столбы и другие наземные знаки - наиболее частый атрибут сухопутных государственных границ.

Водные границы, в свою очередь, делятся на морские, речные и озерные. Морские границы государства, согласно Конвенции ООН по морскому праву, являются внешними пределами его территориального моря, максимальная ширина которого может составлять 12 морских миль. Условно говоря, морская граница государства проходит в 12 милях от берега и повторяет контуры побережья. Морские границы между противолежащими или смежными государствами обычно проводятся по срединной линии.

Речные границы устанавливаются в тех случаях, когда река разделяет два государства или протекает по территории двух и более государств. Международная практика знает несколько способов проведения речных границ; при этом выбор того или иного способа в первую очередь зависит от того, судоходна река или нет. На международных судоходных реках границы устанавливаются по линии главного фарватера или по тальвегу (линии наибольших глубин реки). Оба способа удобны тем, что дают прибрежным государствам равные возможности в области речного судоходства. Делить реку точно по середине бывает несправедливо, так как ее фарватер может не совпадать со срединной линией. На несудоходных реках границы, как правило, проводят по середине реки, а если она имеет несколько русел (рукавов) - по середине главного рукава. Наконец, речная граница может быть установлена договором между заинтересованными государствами с учетом исторических и других обстоятельств. Прибрежные государства могут положить в основу договора какие-либо другие критерии - это их суверенное право.

Что касается озерных границ, то в международном праве нет какого-либо универсального документа, регулирующего их установление. В большинстве случаев приозерные государства решают провести границу по прямой линии, которая соединяет точки выхода их сухопутных границ к берегам озера. Таким способом между Россией и Эстонией поделено Чудское озеро, а также ряд озер, находящихся между США и Канадой. Во всех случаях режим границы и порядок использования озера должны быть установлены специальным договором с согласия всех приозерных государств. Именно в этом заключается главная проблема правового статуса Каспия: помимо неопределенности его географической принадлежности (озеро-море) существуют большие разногласия по вопросу о добыче его ресурсов. Например, Иран требует установления на Каспии режима кондоминиума (совместного использования), что, в принципе, характерно для некоторых международных озер.

Воздушные границы государства - это вертикальная плоскость, начинающаяся у сухопутной или водной поверхности и проходящая по периметру его сухопутной или водной территории. Как уже отмечалось, воздушные границы государства простираются до условной границы между воздушным и космическим пространством, то есть примерно до 100-110 километров. Воздушные границы практически невозможно установить на местности, поэтому указанная вертикальная плоскость имеет воображаемый характер. Вместе с тем, воздушное пространство является неотъемлемой частью государственной территории и находится под полным суверенитетом и юрисдикцией соответствующего государства.

Говоря о государственных границах, необходимо различать такие понятия международного права, как делимитация и демаркация. Делимитация - это договорное определение границы сопредельными государствами. Делимитация носит вербальный характер: в договоре подробно описывается “маршрут”, по которому проходит граница, как правило, обязательными приложениями к такому договору являются географические карты. Другой особенностью договоров о государственных границах является их стабильность и неуклонное исполнение, что обусловлено императивным принципом нерушимости государственных границ. Участие каждого государства в процессе делимитации границ - составная часть этого принципа.

Демаркация представляет собой проведение границы на местности, то есть создание реальной видимой границы между двумя государствами. Демаркация заключается в установлении специальных пограничных знаков, характеристика которых содержится в особом протоколе демаркации. Демаркация должна осуществляться в строгом соответствии с делимитацией, так как настоящей границей считается не реально установленная, а закрепленная международным договором. Демаркированные границы охраняются принципом неприкосновенности государственных границ. В связи с тем, что демаркация - достаточно затратный процесс, многие государства ограничиваются лишь договорным определением границы.

По способу проведения границы делятся на орографические, геометрические и астрономические. Орографические границы проводятся по рельефу местности, совпадая с естественными природными преградами: горами, реками, болотами и т. п. Такие природные объекты с давних пор разделяли отдельные племена и народы, со временем трансформировавшись в естественные государственные границы. Кроме того, природные объекты являются хорошими ориентирами для обозначения границы на местности. В связи с тем, что рельеф местности подвержен определенным изменениям, на практике возникла необходимость периодически уточнять орографические границы. Этот процесс получил название редемаркации.

Геометрические границы - это прямые линии между специально выбранными точками, в роли которых могут быть как природные, так и искусственные объекты. Чаще всего геометрические границы проводятся в малонаселенных районах земного шара с однообразным рельефом (пустыни, полупустыни). В ряде случаев геометрические границы - наследие колониальной системы, когда державам-метрополиям проще было провести границу на карте, чем разбираться на местности. (Отсюда квадратные и прямоугольные формы африканских государств, американских штатов и др.). Достоинством геометрических границ является простота, а недостатком - игнорирование естественных демографических и миграционных процессов, что нередко приводило к территориальным конфликтам.

Наконец, астрономические границы проходят по меридианам и параллелям и характерны, главным образом, для государств-архипелагов, островных государств, а также для разграничения удаленных и труднодоступных морских пространств.

На практике обычно приходится иметь дело с комбинированными границами, различные участки которых являются орографическими, геометрическими или астрономическими.

Классификация государственных границ включает в себя деление последних на договорные и исторические сложившиеся. Исторически сложившиеся границы - это границы, которые не были затронуты процессом делимитации, однако признаваемые мировым сообществом в качестве незыблемых в силу исторических причин. В силу принципа нерушимости границ международное право в равной степени защищает как договорные, так и исторически сложившиеся границы.

Вообще, наличие в международном праве императивного принципа нерушимости государственных границ существенно ограничивает государства в выборе способов допустимого изменения сложившихся границ. Как уже отмечалось в главе 4, любое изменение границ в наши дни возможно только с согласия всех заинтересованных государств. Законными случаями пересмотра сложившихся границ являются: 1)сделки, связанные с продажей или иной компенсацией за передаваемую территорию (так называемая цессия); 2)обмен территориями; 3)редемаркация; 4)осуществление нацией или народом права на самоопределение. Иллюстрациями данных способов являются продажа в 1947 году Финляндией СССР территории в районе гидроэлектростанции Янискоки за 700 миллионов финских марок, уступка в 1967 году Францией Италии участка территории в Альпах в обмен на право пользования водами итальянской реки Ройя, соглашение 1968 года между Францией и Люксембургом об обмене участками с целью уточнения границы, распад СССР и появление новых независимых государств и т. д.

В научной литературе в качестве допустимых указываются и такие способы изменения границ, как восстановление исторических прав на территорию и наказание государства за агрессию.1 Данная точка зрения выглядит достаточно спорной, так как в современном международном праве нет каких-либо (даже приблизительных) хронологических критериев, относящихся к “исторической справедливости”. В самом деле: можно ли сейчас, в начале XXI века, пересматривать результаты захватнических войн и кампаний, имевших место двести, триста или пятьсот лет назад? Очевидно, что закрепление в Заключительном Акте СБСЕ 1975 года принципа неприкосновенности государственных границ как раз и имело своей целью положить конец любым односторонним территориальным притязаниям, в том числе и оправдываемым восстановлением исторических прав. Что же касается лишения государства части территории в виде наказания за неправомерное поведение, то история прошлого века знает подобные примеры. Так, после второй мировой войны принадлежавшая Германии территория Восточной Пруссии была разделена между СССР и Польшей, а у Японии были отторгнуты Курильские острова. Однако данный способ изменения государственных границ вызывает большие сомнения с точки зрения международно-правовой законности, так как он не предусмотрен ни одним действующим универсальным соглашением.

Регулирование института государственных границ включает в себя не только территориальный аспект, но и собственно правовой, который определяется таки понятием, как режим государственной границы. Данный режим регулируется, главным образом, национальным законодательством отдельных государств. Так, статья 7 уже упомянутого Закона Республики Казахстан “О государственной границе Республики Казахстан” называет следующие элементы режима государственной границы:

-порядок пересечения государственной границы;

-порядок плавания и пребывания казахстанских и иностранных судов в казахстанской части вод;

-содержание государственной границы;

-ведение различных работ, промысловой и иной деятельности на границе.

Например, пересечение государственной границы Республики Казахстан регулируется статьей 9 Закона. В соответствии с ней, железнодорожное, автомобильное, морское, речное, воздушное и иное сообщение через границу осуществляется исключительно в пунктах пропуска, определяемых Правительством. В этих пунктах создаются контрольно-пропускные пункты пограничных войск, таможенные и другие учреждения, осуществляющие контроль на государственной границе. Воздушные суда пересекают казахстанскую государственную границу в специально выделенных воздушных коридорах перелета в соответствии с правилами, издаваемыми республиканскими компетентными органами и публикуемыми в установленном порядке. Перелет границы вне воздушных коридоров допускается только по разрешению республиканских компетентных органов.

Цель установления режима государственной границы - регулирование всех вопросов, связанных с взаимоотношениями Республики Казахстан и сопредельных государств на границе. Поэтому некоторые вопросы правового режима границы неизбежно попадают под действие международного права, то есть регулируются соглашениями между сопредельными и другими заинтересованными государствами. Например, Республика Казахстан является участником Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества по обеспечению стабильного положения на их внешних границах от 9 октября 1992 года. Данное соглашение обязывает его участников незамедлительно осуществлять взаимные консультации в случаях дестабилизации на каком-либо из участков внешних границ Содружества, координировать деятельность погранвойск, служб национальной безопасности, таможенных органов, служб фито-санитарного контроля, консульских служб, а также строго и неуклонно соблюдать законодательные положения, касающиеся режима государственной границы и пограничного режима. В целях осуществления согласованного контроля за положением на границе стороны могут проводить инспекции посредством своих уполномоченных представителей и через миссии по установлению фактов дестабилизации. В случаях систематических нарушений режима безопасности в зоне внешних границ Совет глав государств Содружества вправе применять согласованные невоенные санкции.

Республика Казахстан имеет общую границу с двумя огромными государствами - постоянными членами Совета Безопасности ООН: Китайской Народной Республикой и Российской Федерацией. Данное обстоятельство определяет приоритеты внешней политики Казахстана в области установления и поддержания режима государственных границ. 26 апреля 1994 года было подписано Соглашение между Республикой Казахстан и КНР о казахстанско-китайской государственной границе, а 21 октября 1994 года - Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о сотрудничестве в охране внешних границ, который 30 июня 1995 года был дополнен Договором о совместных усилиях в охране внешних границ. Кроме того, в 1998 году Казахстан и Россия подписали Соглашение о разделе дна северной части Каспия.

В 2002 году посредством переговоров и заключения соответствующего соглашения был урегулирован вопрос о государственной границе между Казахстаном и Узбекистаном. В целом необходимо отметить, что все международные споры и ситуации, связанные с государственными границами, Республика Казахстан стремится решать в строгом соответствии с международным правом, посредством равноправных консультации и в духе взаимного понимания. Помимо названных, договорная практика Казахстана в области государственных границ включает следующие соглашения:

-Протокол относительно намерений по делимитации государственной границы между Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 12 октября 1998 года;

-Протокол между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Узбекистан об участках деятельности пограничных представителей от 16 ноября 2001 года;

-Соглашение между Республикой Казахстан и Азербайджанской Республикой о разграничении дна Каспийского моря между Республикой Казахстан и Азербайджанской Республикой и Протокол к нему (ратифицированы Казахстаном 2 июля 2003 года);

-Протокол между Правительством Республики Казахстан и Правительством Китайской Народной Республики о демаркации линии казахстанско-китайской государственной границы (ратифицирован Казахстаном 4 июля 2003 года);

-Договор между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан о казахстанско-узбекской государственной границе (ратифицирован Казахстаном 2 июля 2003 года);

-Договор между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан об отдельных участках казахстанско-узбекской государственной границы (ратифицирован Казахстаном 2 июля 2003 года);

-Договор между Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой о казахстанско-кыргызской государственной границе (ратифицирован Казахстаном 2 июля 2003 года);

-Договор между Республикой Казахстан и Туркменистаном о делимитации и процессе демаркации казахстанско-туркменской государственной границы (ратифицирован Казахстаном 2 июля 2003 года);

-Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о казахстанско-российской государственной границе (Указ Президента Республики Казахстан о его подписании издан 15 января 2005 года).