2015-05-13
5346
Эволюция взглядов на институт государственной службы: от рациональной бюрократии М. Вебера до концепций «нового государственного менеджмента» и «поствеберианской бюрократии». Характеристика основных концепций организации государственной службы в передовых странах Запада. Взаимоотношение государственной службы и политики: системы распределения должностей на государственной службе. Основные отличия «spoil system» (системы распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и «merit system» (системы распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Характеристика основных тенденций развития института государственной службы за рубежом и анализ системы управления кадрами в государственных органах и организациях в США и Западной Европе.
Впервые характеристику достоинствам бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).
Вебер выделил несколько типичных особенностей бюрократии:
|
|
|
1) специализация и разделение труда (каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации);
2) вертикальная иерархия (структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части; каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации);
3) четкие правила (деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления; эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации; правила могут видоизменяться, но в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени);
4) обезличенность взаимоотношений (в бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли; набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей).
Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.
По Веберу бюрократия получила судебную, фискальную, налоговую и иные функции, приобретя полный контроль над обществом.
|
|
|
В 70-х годах XX века в мире начался кризис классической политико-административной модели управления. Он был обусловлен следующими причинами:
- постоянный рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе увеличивает нагрузку на бюджеты разных уровней;
- слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала приводят к снижению эффективности функционирования государственного аппарата;
- развитие протекционизма и коррупции определяют низкий уровень общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом;
- неспособность госаппарата реагировать на изменения вызывает операционную неэффективность и низкое качество государственных услуг.
Осознание данного кризиса в условиях неразрывной связи демократии и производительности государственного сектора, когда правительства должны обеспечивать услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями, представляющими собой соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют, привело к пересмотру ряда базовых принципов публичного управления и вызвало волну административных реформ, направленных на повышение эффективности и расширение функциональной способности государства.
Появилась необходимость модернизировать государство так, чтобы скорость, прозрачность и подотчетность были глубоко встроены в механизмы функционирования его аппарата.
В зарубежной науке и практике появились новые подходы к организации системы государственного управления, связанные с переосмыслением роли государства в жизни общества, коммерциализацией публичного сектора, функциональной трансформацией структуры правительства.
Одни из самых масштабных изменений в философии и парадигме государственного управления привнесла Концепция перестраивающегося правительства (Reinventing Government). Ее авторы Дэвид Осборн и Тэд Гэблер выдвинули следующие основные положения:
- необходимость конкуренции между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;
- наделение местных сообществ большими полномочиями;
- ориентация на конечный результат - измерение результатов деятельности и концентрация на них является одним из путей усовершенствования работы государственного аппарата;
- ориентация на миссию вместо простого следования правилам имеет ряд преимуществ, в частности повышает инновационность и гибкость организационной структуры;
- модель "сервисного государства" - представление граждан в качестве клиентов повышает ответственность и деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг, приводит к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора;
- упреждение проблем вместо их разрешения - долгосрочное планирование, упреждение и профилактика проблем обходятся дешевле, чем работа в "пожарном режиме";
- акцентирование госструктур на зарабатывании денег, а не их трате;
|
|
|
- децентрализация деятельности правительства - наделение большими полномочиями служащих и создание проектных команд;
- опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур;
- государство должно выступать в качестве катализатора изменений в коммерческом и неправительственном (третьем) секторе в интересах решения общественных проблем.
В рамках Концепции перестраивающегося государства особую популярность приобрели идеи нового государственного менеджмента (New Public Management), основные принципы которого можно сформулировать следующим образом:
- использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в том числе электронных, технологий;
- введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества;
- активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
- создание на базе государственных ведомств подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям;
- практичное и профессиональное управление, включающее подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств;
- четкие стандарты и "измерители целей" результатов и эффективности функционирования подразделений;
- ясные определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме;
- контроль "на выходе": оценка результатов, а не процесса их получения;
- увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
- переход к обеспечению индивидуализированных (responsive) услуг гражданам и бизнесу;
|
|
|
- повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек.
Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента связывается с ростом недоверия граждан по отношению к власти.
В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического подхода. Отделение управления ресурсами от политики, которого придерживается Концепция нового государственного управления, в значительной степени бесперспективно. По мнению академика В. И. Жукова, «рыночные отношения не исключают государственное регулирование, не являются самоцелью, а под воздействием государства работают на развитие жизненных сил человека, повышение качества жизни людей".
По мнению академика Л. В. Сморгунова, восстановление значимости политического аспекта государственного управления заключается в следующем
- государственное управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества;
- государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии - важного ресурса выработки политико-управленческих решений;
- основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса;
- никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса;
- государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политико-моральные критерии;
- этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности;
- процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии.
Современное направление административных реформ описывается понятием governance,которое дало ЮНЕСКО.
Governance - политическая, экономическая и административная деятельность, осуществляемая в рамках государственного управления, включая выражение гражданами своих интересов; а также реализация их прав и обязанностей.
Фактически переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях governance означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ. Общий смысл новой концепции состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированным и регламентированным
Документы Программы развития ООН вводят термин Концепции "качественного управления" (good governance): "Governance можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями.
К характеристикам качественного управления относятся:
- участие (все граждане обладают голосом в принятии решений - прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);
- верховенство закона (честность и беспристрастность правовых структур, которые обеспечивают соблюдение прав человека);
- прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);
- способность к быстрому реагированию (все институты чутко реагируют на потребности граждан);
- ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);
- справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);
- эффективность и рациональность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);
- подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);
- стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).
Понятие "демократическое управление" (democratic governance) рассматривается как развитие концепции качественного управления, которое используется в программах ООН, в частности, в Программе развития ООН (United Nations Development Programme - UNDP) для построения композитных индексов и сравнительной оценки развивающихся стран.
Новый подход, получивший название " всецелое управление ", предполагает достижение разными органами государственной власти единой цели в границах общей компетенции, в противоположность работе исключительно в пределах своей узкой компетенции.
При постоянном сокращении государственных издержек качество предоставления государственных услуг должно постоянно повышаться.
Концепция "всецелого управления" получила дальнейшее развитие в Концепции "сетевого управления ", которая отводит электронным технологиям еще большую роль при создании современной цифровой инфраструктуры, обеспечивающей управление обществом. ИТ рассматриваются в качестве стратегического инструмента, способного объединить творческие усилия всего общества (государства, бизнеса, гражданского общества) для решения социальных проблем.
В основе сетевого управления лежит систематическое обновление данных и обмен информацией, которая может быть полезной или необходимой для функционирования государства и предоставления государственных услуг гражданам. Концепция сетевого управления предлагает современный взгляд на решение проблемы координации процессов, происходящих не только внутри органов государственной власти, но и между ними, а также при взаимодействии с внешней средой. Современные ИТ имеют огромный потенциал для практического использования и развития идей сетевого управления. Они увеличивают скорость и эффективность взаимодействия всех элементов государственной системы; способствуют расширению количества и улучшению качества предоставляемых населению услуг; обеспечивают возможность мгновенного реагирования государства на запросы граждан, предоставляя услуги на основе исчерпывающей информации нескольких ведомств.
Существуют два общепризнанных базовых способа ком-
плектования государственного аппарата за рубежом:
1) система добычи (spoils system);
2) система заслуг (merit system).
Они используются в практика управления Великобритании, США, Бразилии, Франции и некоторых других стран.
Система добычи заключается в том, что победивший на выборах прези дент страны или лицо, совершившее государственный
переворот и силой за хватившее власть, считает вполне
заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду
неспособности формируемого ею аппарата управления создать условия нормального функционирования экономики в государстве.
Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных
государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.
Основным отличием системы заслуг от системы добычи является предъявление специальных требований к качествам
государственного служащего, его квалификации в области
государственного управления.
При системе добычи квалификация госслужащего тоже является
привлекающим фактором для руководителя государства, однако не
не она является определяющим критерием.
Более важным критерием в этом случае становится возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом.
Важным опытом, например, французской системы организации
подготовки и отбора кадров госслужбы является обязательное
получение специализированного образования наряду с общим
образованием. Во Франции такое образование предоставляется в
Национальной административной школе.
Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, однако вектор исторического прогресса в этой сфере лежит в плоскости движения к системе заслуг.
Начиная с реформ Маколея в Великобритании
(1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование кадров государственной службы.
Историче ски неизбежный процесс перехода от системы добычи
к системе заслуг складывался на примере развития этого
процесса в США.
Систему добычи в США ввел президент Д. Вашингтон, а его непосредственные преемники укрепляли ее.
Доктрина президента США Джексона
в 1829 г. гласила, что «все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться».
Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать
затраты за счет своей близости к налогам и государственной казне. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим избранием на выборах.
Историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело
к его перерастанию в империалистическую стадию. На этой стадии долж-
ностные лица в государственном аппарате, не обладающие должной квали-
фикацией, не могли создать контролируемые государством условия пред-
принимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной
инициативы и успеху частного предпринимателя. На внешних рынках част-
ный предприниматель может лишь тогда добиться успеха, когда его под-
держивают грамотные действия госаппарата. Эти действия касаются уста-
новления стандартов продукции, определения политики хозяйствования,
регулирования труда, производства и обмена, наконец, правовой и физиче-
ской защиты своих предпринимателей от проникновения предпринимате-
лей других стран, обеспечения экспансии своих предпринимателей на рын-
ки других стран, поскольку успешная эксплуатация иных народов является
на империалистической стадии капитализма главным способом обогащения.
Она же в силу закона неравномерности капиталистического развития явля-
ется предпосылкой обязательного состояния войны в капиталистической си-
стеме хозяйствования. В общем, империалистическая стадия капитализма
требует наличия квалифицированного государственного аппарата, а форму-
ла президента Джонсона заслуженно терпит фиаско.
Осознание необходимости перехода от системы добычи к системе ком-
плектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифициро-
ванных кадров претендентов на государственные должности было лишь пер-
вым шагом. Дальнейшие действия нуждались в психологическом толчке.
Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в ре-
зультате президентских выборов победил президент Д. А. Гартфилд. Счи-
тая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться
государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государ-
ственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких
«своих» чиновников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетворенным но-
вой своей должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул
общественное мнение в США, и в 1883 г. здесь быт принят закон Пэндлтона,
реформировавший всю систему комплектования кадров государства,
который, в сущности действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг
(merit system).
Внешними проявлениями системы заслуг были:
• учреждение специализированного государственного органа для под-
бора кадров на госслужбу, своеобразного министерства, которое
в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Ко-
миссия является первым в истории США независимым агентством,
которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действу-
ет до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может
само себе подбирать кадры, минуя УКС;
• претенденты на государственные должности должны ознакомиться
с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены
на соответствие государственной должности (в Англии известен при-
ем экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки»,
а в США – проверка работника за трапезой, «деловой ленч»);
• пригодность претендента на государственную должность определяет
конкурсная комиссия УКС;
• споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются
в специализированных административных судах и судах общего права
с возможностью любого претендента знакомиться с материалами кон-
курсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назна-
чается ad hoc (т. е. специально для данного случая), например, 3 со-
ветника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США
(Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Пре-
зидент США сроком на 7 лет;
• установлена классификация государственных должностей, постро-
енная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом
госслужащему для повышения его квалификации и продвижения по
службе, что достигается четким разделением уровней служащих по
стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в
должности по сроку пребывания без продвижения.
