Экологическое право

ЛЕКЦИЯ 11

1. Экологическая политика.

2. Экологическое право.

1. Первые меры по охране при­родных вод относятся к I в. до н.э. (Римская империя), а первый заповед­ник по охране недр был создан только в XVI в. (Швейцария). В связи с ох­раной воздушной среды в XIII в. проблемы охраны природных ресурсов и условий приобрели важное значение, и законы об охране атмосферного воздуха были приняты в Германии (1900), Англии (1906), Франции (1917) и России (1919).

В зависимости от исходных принципов общественного развития по­литика в области природопользования и охраны природы опирается то на административный контроль и нормативное регулирование, то на эконо­мические регуляторы, либо на сочетание административных и экономиче­ских методов.

Экологическая политика государства сегодня напрямую зависит от его политической воли. При том она не сводится только к профилактике, устранению прошлых ошибок в природопользовании и сохранению особо ценных природных объектов. Основу современной экологической полити­ки составляет управление природопользованием и охраной окружающей среды во всей их полноте, включая следующие основные направления:

· обеспечение рационального использования природных ресурсов;

· надлежащая организация охраны окружающей природной среды;

· воспроизводство природных ресурсов и жизнеобеспечивающих условий

среды обитания человека;

· законотворчество и юридическая практика по вопросам юридической

ответственности в сфере экологического права.

Главный принцип в природопользовании - «не навреди». Однако ана­лиз природоохранной политики в мировом сообществе свидетельствует о том, что во многих странах (США, Великобритания и др.) власть имущие законодатели увеличивают «бумажное право», принимая все новые и но­вые законы, указы, декреты, постановления и не неся зачастую за их вы­полнение никакой ответственности.

Лоббирование интересов министерств и ведомств в экологическом законодательстве привело к новому подъему ведомственности, к размыва­нию принципа комплексности в охране природы и преобладанию безот­ветственности в этом важнейшем деле.

Как изменить эти устрашающие тенденции? Выход один - возраще­ние к нравственным началам в праве, к естественному праву: нравствен­ность, гуманизм, а не только нормативность.

Экологическая политика - это повседневная деятельность государст­ва (всех институтов власти) по рациональному (экономному, комплексно­му) использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды на благо не только нынешнего, но и будущих поколений граждан России. Эта деятельность тесно связана с совершенствованием эколого-правового механизма и его применением на всех уровнях государственно­го управления природопользованием, охраной окружающей природной среды, управления экономическими и социальными процессами, обеспече­ния соответствующей юридической ответственности.

Наряду с традиционной борьбой с недостатками в природоохранном деле экологическая политика должна быть направлена на профилактику экологических правонарушений, развитие системы особо охраняемых при­родных территорий и объектов, воспитания чувства бережного отношения к окружающей природной среде.

Для того, чтобы легче претворять в жизнь усилия по защите окру­жающей среды в гармонии с экономическим развитием, необходимо опи­раться на следующие принципы:

· здоровая окружающая среда - основа более безопасного развития чело­вечества;

· экономический рост и социальный прогресс

· необходимые условия эф­фективного обеспечения разумного использования

природных ресурсов;

· экологическая политика должна учитывать интересы не только нынеш­него,

но и будущих поколений,

· рачительное управление использованием природных ресурсов

является базой устойчивого экономического развития;

· принятие решений в отношении экологических условий жизни человека

должно сводить к минимуму деградацию окружающей среды, учиты­вать в первую

очередь интересы населения региона;

· для эффективного решения экологических вопросов необходимо глубо­кое

научное изучение экологических проблем, совершенствование науч­но-технических

знаний, разработка комплексных региональных эколо­гических программ.

2. Экологическое право - это комплексная отрасль российского права, со­стоящая из трех подотраслей: природоохранного права, природоресурсного права и подотрасли, предусматривающей конкретную юри­дическую ответственность за нарушение норм права по охране окружаю­щей среды

Общая теория права предельно четко установила, что каждая отрасль права состоит из правовых норм, институтов права и подотраслей права. Применительно к экологическому нраву перечисленные выше три само­стоятельные подотрасли права выступают как подотрасли именно в поряд­ке субординации. Имеют место и институты права, в частности, общим межотраслевым комплексным институтом права является институт эколо­гической ответственности за экологические правонарушения (в том числе и за преступления). Одновременно институт юридической ответственности имеется и в каждой из трех перечисленных подотраслей права. Некоторые институты природоохранного и природоресурсного права. Действуют на основании бланкетных норм права, отсылая, в основном, к Кодексу об ад­министративных правонарушениях, к Уголовному кодексу и некоторым другим.

Что касается норм экологического права (это своеобразные «кирпи­чики» здания институтов, подотрасли и комплексной отрасли права), то они представляют собой правила поведения людей в отношении использо­вания, охраны и воспроизводства природных ресурсов, а также сохранения и защиты окружающей среды. Они изложены в Конституции РФ, феде­ральных законах и подзаконных актах, а также в законодательных актах субъектов РФ (п. «д» ст. 72 Конституции РФ), поскольку эта сфера обще­ственных отношений относится к совместному ведению Федерации и субъектов федерации.

Экологическое право как комплексная отрасль права представляет собой прежде всего систему правовых норм, регулирующих в определен­ной степени однородные экологические общественные отношения, возни­кающие в сфере взаимодействия общества и природы, в интересах рацио­нального природопользования настоящих и будущих поколений граждан России.

Системообразующие факторы экологического права выражаются, с одной стороны, в том, что «правовая работа» разделена между конкретны­ми подотраслями, институтами и нормами права, каждые из которых вы­полняют свою определенную функцию (направленное воздействие), не дублируя друг друга, создавая вместе с тем систему в плане интеграции своей деятельности, а с другой, на случай коллизий между нормами феде­рального и регионального уровня предусмотрен определенный антиколли­зионный механизм (ст. 75 п. 5 Конституции РФ). Так, законы и иные нор­мативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным зако­нам. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативно-правовым актом, изданным в РФ, верховенствует федеральный за­кон. Кроме того, для более сложных коллизий создается специальное кол­лизионное право, которое призвано разрешать коллизии не только теоре­тически, но и практически.

Предмет экологического права, регулируемые им общественные от­ношения, условно можно разделить на три видимые составные части, в ко­торых группируются отличающиеся друг от друга правовые нормы. Это деление основано на трех подотраслях экологического права.

Первую часть составляет собственно природоохранное право, регу­лирующее общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, ре­шения концептуальных вопросов охраны всей окружающей среды. Сюда относятся нормы Закона РФ об охране окружающей среды, федеральных законов об экологической экспертизе, о радиационной безопасности насе­ления, об особо охраняемых природных территориях и некоторые другие).

Главное назначение этой части экологического права - обеспечивать регулирование всего природного дома, естественного жили­ща людей в комплексе, целом.

Вторая часть экологического права включает в себя регулирование отдельных блоков общественных отношений, Это природоресурсное пра­во. Оно призвано обеспечивал, охрану и рациональное использование от­дельных природных ресурсов - земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В своей совокупности природные ресурсы со­ставляют окружающую человека среду.

Следует подчеркнуть, что природоресурсное право возникло значи­тельно раньше экологического права, включая в себя земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое право и право по использованию атмосфер­ного воздуха. Прежде общество на первое место ставило задачи природопотребления, исповедуя принцип «взять от природы все». Поэтому природоресурсные отрасли права и получили более раннее и полное развитие.

Что касается нашей страны, то за 74 года Советской власти в СССР и в России, в частности, наряду с тем хорошим, что было сделано в плане преобразования природы и в плане охраны природы, много было и крайне негативного. Принцип «не ждать милостей от природы, а взять их у нее» нередко доминировал при планировании и осуществлении крупных и ги­гантских строек. Весьма выразительно сказал об этом писатель М. Антонов «Такой бесхозяйственности в отношении с природой, как у нас, -пишет он, - ни в одной развитой стране и вообразить невозможно. С точки зрения цивилизованных людей, это не просто бесхозяйственность, но и ди­кость».

Это не просто дикость, а именно одичание. Затопить леса и ценней­шие пахотные земли при возведении плотин прежде никто бы не позволил. Еще в «Уложении» царя Алексея Михайловича было сказано: «Строить мельницы так, чтобы не затоплять лугов и пашен выше по плечи». Так же предусматривались меры против порубки и поджога лесов, охранялась не­прикосновенность бобровых гонов и т.п. Правила разумного использова­ния лесов были заложены еще в «Русской правде» - своде законов Древней Руси второй половины XI века.

Наши же современники затопили огромные лесные массивы на Ан­гаре и Енисее, сжигали и крошили на БАМе. Забыли, видимо, древнее изречение: «Народ, который не сможет сохранить свои лесные бо­гатства, не имеет будущего».

«До разумной постановки нашей общей деятельности, - продолжает М.Атомов, - еще очень далеко. ВИДИМО, мы, как охрана, как народ в це­лом, не осознали еще ДИКОСТИ и некультурности своего способа ведения хозяйства, а ЭТО тоже многое говорит об уровне нашей цивилизованности, о степени осознания требований, какие предъявляет эпоха к стилю взаимо­отношений человека с природой».

Однако со временем, начиная с 70-х годов XX века, для обществен­ной мысли стала ясна неполнота, недостаточность лишь природоресурсного подхода: невозобновляемость многих природных ресурсов и их связан­ность между собой обусловили необходимость абстрагирования ОТ каждо­го ИЗ них. Следствием ЭТОГО явился переход к более общему явлению и феномену - окружающей среде как объекту общественных отношений. От­сюда - включение регулирования общественных отношений ПО поводу ох­раны природы и использования природных ресурсов в регулирование ох­раны всей окружающей среды. Земельное право и иные отрасли природоресурсного права стали соответственно подотрослями или институтами экологического прав, его составной частью.

В третью часть экологического права входят нормы других отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нормы многочисленны и имеют двоякий харак­тер: они относятся, прежде всего, к тем отраслям права, которые имеют общий и отличающийся от экологического права предмет и метод регули­рования (административное, уголовное право и некоторые другие отрасли права). В то же время они подключаются и к экологии, объединяемые за­дачей правовой защиты окружающей среды.

Так, в административном праве предусматривается большое количе­ство предписаний, направленных на защиту окружающей среды. Это пре­жде всего нормы об административной ответственности за правонарушения в области охраны природы. Достаточно сказать, что только новый Ко­декс Российской Федерации об административных правонарушениях (№ 196-ФЗ от 30 декабря 2001 г.) предусматривает в главе 8 (Административ­ные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования) сорок статей. Эти статьи в свою очередь содержат в себе от одной до пяти норм. Кроме того, к данному законотворчеству пря­мое отношение имеют субъекты РФ. Так, статья 72 Конституции РФ уста­навливает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъек­тов находятся:

п. «в» - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра­ми, водными и другими природными ресурсами;

п. «д» - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Кроме того, ст. 9 нового Федерального закона РФ «Об охране окру­жающей среды детализирует это разграничение. Поэтому количество норм, «работающих» на экологию, значительно увеличивается.

Таким образом, экологическое право, и, в частности, его третий со­ставной элемент, опирается на административно правовой метод регули­рования экологических общественных отношений.

Большое место экологической защите отводит Уголовный кодекс РФ|5|. В 17 статьях специальной главы 26 «Экологические преступления» он защищает общественные отношения, связанные с возможными аспек­тами охраны окружающей среды. Кроме ТОГО, целый ряд статей главы 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственно­сти» стоит на страже нормализованных правовых отношений «человек -общество - окружающая природная среда». К ним можно отнести ст.ст. 236 («Нарушение санитарно-эпидемиологических правил), 237 («Сокрытие Информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей») и некоторые другие.

В целом, трудно найти отрасль права, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это конституционное, финансо­вое, трудовое, гражданское, административное, уголовное, земельное, гор­ное, водное, лесное, фаунистическое право, право по использованию атмо­сферного воздуха, обеспечению радиационной безопасности и другие от­расли или институты материального и процессуального права.

Значительную роль в деле охраны окружающей природной среды играет международное право. Так, международные договоры и соглаше­ния, подписанные с участием России, имеют приоритет по сравнению с национальным законодательством. В частности, для нашей страны обяза­тельно выполнение Конвенции о трансграничном загрязнении атмосфер­ного воздуха (1972 г.), Конвенции о трансграничном воздействии про­мышленных аварий (1992 г.) и др. Организация работы по выполнению международных обязательств возложена на Министерство природных ресурсов России. Оповещать о промышленных авариях и ликвидировать их последствия должно Министерство по чрезвычайным ситуациям РФ.

Следует особо подчеркнуть, что после Конференции ООН по окру­жающей среде и политике в 1992 г. в России началось обсуждение путей перехода к устойчивому развитию, разработана национальная Концепция этого перехода и началось ее практическое воплощение в части создания правового базиса. На правоохранительные органы возложены функции правовой защиты природы. В некоторых регионах России уже появились специальные подразделения - экологическая полиция, экологическая про­куратура.

По-новому стали решаться вопросы охраны окружающей среды с приходом к власти Президента РФ В.В.Путина. Принимается целый пакет законодательных актов, самым крупным из которых является новый Феде­ральный закон «Об охране окружающей среды».

Источниками экологического права являются: Конституция РФ, фе­деральные законы, федеральные подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных министерств и ве­домств), конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления |6].

Более подробно вопросы экологического права рассмотрены в сле­дующих изданиях: 1. Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2000; 2. Россия на рубеже веков: укрепление государ­ственности. - Калининград: Янтарный сказ, 2002. - Раздел XII. Экологиче­ская политика.