Взаимодействие органов власти разных уровней: политические компромиссы и специфика правового регулирования

В конце 1980-х гг. произошли первые изменения в сфере федерализации системы управления территориями: был принят ряд законов (Закон 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и др.), закреплявших разделение властей на законодательную и исполнительную, а также основы функционирования местного самоуправления (МСУ). Тем самым были расширены права региональных и местных Советов, при этом работа органов МСУ получила весьма условное, «рамочное» нормативное регулирование, что создавало новые предпосылки для роста политических конфликтов. Исследователи отмечают, что основным следствием принятия упомянутого закона 1990 г. стали многочисленные споры между региональными исполнительными органами и органами местного самоуправления по поводу разделения коммунальной собственности, т. к. четкого механизма раздела и передачи этой собственности, несмотря на соответствующий закон, не существовало[1]. Действительная реформа, связанная с отделением местного самоуправления от органов государственной власти, началась только с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»[2], который предусматривал выборность представительных и исполнительных органов власти, учреждение местных администраций (вместо существовавших ранее исполкомов) и др. Вопрос о специфике становления и развития органов местного самоуправления в новейшей истории России заслуживает особого внимания и отдельного исследования. В настоящей работе в соответствии с поставленными целями более подробно рассматривается взаимодействие центральных и региональных органов власти, но и в этом аспекте усложненная система управления становилась все более противоречивой. Так, вертикальная соподчиненность Советов и исполкомов была отменена, но сохранились коллегиальные исполкомы, двойное подчинение структур управления; компетенция Советов разных уровней не получила четкого законодательного определения (район, город, область, республика, Союз). В октябре 1989 г. по решению Верховного Совета РСФСР были учреждены пост председателя местного Совета, который соответствовал в партийной иерархии должности руководителя местной организации КПСС, и институт коллегиальных Президиумов Советов, руководящих работой Советов между сессиями. В значительной степени этот институт воспроизводил практику работы бюро обкомов КПСС (формирование Президиумов предполагалось осуществлять по должностному принципу из числа председателей комиссий Совета). Разделение власти в регионах, по замыслу авторов реформы Советов, соответствовало парламентскому типу при наличии относительно автономного законодательного собрания^[3].

Однако де-факто на уровне территорий возник системный конфликт интересов, который усугублялся недостаточным нормативно-правовым регулированием: властные полномочия «законодателей» и «исполнителей» не были четко разделены. Представительные органы власти стремились контролировать работу исполкомов, что на фоне жесткой борьбы между коммунистическими и демократическими фракциями в Советах зачастую приводило к резкому снижению эффективности работы исполнительной власти. Особенно напряженной была ситуация в регионах, где на должность председателей Советов были избраны представители набиравшего силу демократического движения (Москва, Ленинград, Свердловская область и др.). Но и в других случаях после проведения первых демократических выборов отмечалась общая тенденция к росту влияния руководителей представительных органов разных уровней и, соответственно, снижению политического «веса» партийных структур (обкомов и крайкомов КПСС) и их представителей, которые утрачивали «рычаги» контроля за процессом принятия решений. Проведение 4 марта 1990 г. выборов Верховных Советов автономных республик закрепило новую расстановку сил на региональном уровне. Важно отметить, что формально принцип «вся власть – Советам» существовал и ранее, однако был лишь декларацией при доминирующей роли КПСС: именно партфункционеры обладали ключевыми властными полномочиями как на уровне центра, так и на уровне регионов. В начале 1990-х гг. эта декларация начала превращаться в реальную политическую картину. В условиях, когда практика совмещения партийных и государственных должностей была признана Съездом народных депутатов Российской Федерации недопустимой^[4], начался «переток» кадров из утрачивающих «рычаги» контроля партийных структур в Советы разных уровней.

Отсутствие у исполнительных комитетов Советов реальной самостоятельности в вопросах управления, распоряжения материальными ресурсами, зависимость кадрового состава от воли депутатского корпуса, - все это значительно сковывало инициативу исполнительных комитетов и делало их удобной мишенью для критики^[5]. Наряду с этим, исполнительные комитеты уже вышли из-под контроля региональных комитетов КПСС, но законодательные собрания еще не могли их контролировать. В большинстве регионов это привело к узурпации полномочий Советами и их руководителями. Подобный эффект к середине 1990 г. проявлялся едва ли не повсеместно в разных формах – от необоснованного вмешательства законодателей в прерогативы подчиненных им органов исполнительной власти до «поглощения» исполкомов руководящими органами Советов^[6].

Важной вехой в процессе нормативно-правового регулирования работы региональных органов власти стало принятие Верховным Советом России закона «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов»^[7] (10 октября 1990 г.). Согласно документу, исполнительные органы Советов фактически подчинялись вышестоящим исполнительным органам. Однако ситуация осложнялась обострением противоречий внутри Советов в связи с недовольством рядовых партийцев работой стремящихся к расширению полномочий руководителей, между советами и исполкомами и т.д. Наиболее ярко конфликтные ситуации проявились в Московском и Ленинградском городских советах, руководство которых стремилось расширить сферу своего влияния за счет увеличения полномочий. Избранные на посты председателей от стремительно набравшего популярность блока «Демократическая Россия» Г. Попов и А. Собчак выдвинули проект введения в главных городах России института мэра — избираемого населением главы исполнительной власти с весьма широкими полномочиями. В апреле 1991 г. по решению Президиума Верховного Совета РСФСР должность мэра была введена в Москве, а в мае — в Ленинграде (это наименование действовало до сентября 1991 г.). Первые выборы мэров состоялись 12 июня 1991 г. одновременно с выборами первого Президента России. Как отмечают исследователи, система с доминирующей законодательной властью в этих условиях трансформируется в систему с автономными легислатурами^[8]. Постановлениями Президиума Верховного Совета России от 8 июля 1991 г. мэры столичных городов были наделены широкими нормотворческими полномочиями и правом контроля над исполнительной властью. Однако и Советам в итоге удалось отстоять свое право на определение норм деятельности глав регионов и кабинетов, включая согласование некоторых назначений и приостановку тех решений глав регионов, которые противоречили актам Советов^[9]. Подобная схема разделения властей сочетала черты президентской и президентско-парламентской моделей.

Аналогичные процессы в этот период происходили и в автономных республиках в составе России, хотя они имели несколько иную природу. Республики (прежде всего, обладающие значительным ресурсным потенциалом, как Татарстан, Якутия (Саха) и др.), в 1990 г. провозгласили свой государственный суверенитет. Исследователи отмечают, что в Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации содержалось одно из ключевых положений концепции социалистического правового государства о том что, «народ осуществляет государственную власть… через представительные органы на основе Конституции РСФСР». Фактически это подразумевало выборность только представительных органов и предоставление им контрольных полномочий по отношению к остальным ветвям власти. Вместе с тем, можно назвать новацией п. 13 декларации, сущность которой определяется уже названием этой нормы: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства»[10]. Теоретически, разделение функций законодательной, исполнительной и судебной властей предполагает и формирование системы сдержек и противовесов. Однако в реальности для этого не было условий – ни с точки зрения истории развития институтов государственного управления, ни с точки зрения идеологии госстроительства, в рамках которой правовое государство оставалось по-прежнему «социалистическим».

Изменения и дополнения, вводившие принцип разделения властей и усиливающие влияние Советов на другие государственные органы, были внесены в Конституцию РСФСР 1978 г. Однако, если оценивать влияние новых норм на процесс функционирования исполнительной власти в регионах, стоит отметить, что они затронули, преимущественно, «русские» территории – края и области РФ. В национальных республиках и в регионах, обладавших статусом автономии, к началу 1990-х гг. явно проявились центробежные тенденции. Показательной иллюстрацией стало стремительное приобретение республиками собственных атрибутов государственности, таких, как соответствующая структура органов власти (президент, парламент и пр.), символика (герб, флаг). В результате этих процессов принятые на общегосударственном уровне нормы де-факто слабо регулировали политическую ситуацию:формирование органов государственной власти в национальных регионах происходило по «правилам», во многом навязанным Центру местными элитами.Ключевой характеристикой взаимодействия федеральных и региональных элит с начала 1990-х гг. можно назвать «торг», о чем подробнее будет сказано ниже. При этом исследователи подчеркивают, с одной стороны - стремление федерального Центра к «продвижению идеи крайне централизованной федеративной системы», а с другой - стремление регионов к сохранению «договорного» характера федерации[11].

Сложности формирования российской модели федеративных отношений во многом были обусловлены отсутствием четкой концепции государственного строительства и, в частности, продуманной стратегии взаимодействия Центра с территориями в условиях масштабной политической реформы. После принятия Декларации о государственной независимости постановлением Съезда народных депутатов РСФСР была образована Конституционная комиссия с целью разработки нового текста Конституции РСФСР. Однако дискуссии затянулись, процесс создания нормативно-правовой базы не успевал за развитием политической ситуации, что негативно сказывалось на качестве управления[12].

Проблема недостаточного законодательного регулирования в начале 1990-х гг. затрагивала, в первую очередь, процесс функционирования органов исполнительной власти в регионах и их взаимодействие с представительными органами. Формирование нормативной базы происходило в два этапа. На первом была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), а после путча (август 1991 г.) была сформирована так называемая «исполнительная вертикаль», определяющая систему соподчинения исполнительных структур власти, от президента России до местных администраций[13]. Важно отметить, что упомянутая Декларация провозгласила верховенство законов РСФСР над законами СССР, принципы разделения властей и полновластие Советов. Далее, на втором этапе (с августа 1991 г. до декабря 1993 г.) ключевым событием стало принятие Конституции РФ. До этого работа органов исполнительной власти регулировалась множеством законодательных норм, от Конституции РСФСР 1978 г. с изменениями и дополнениями, законов РСФСР, постановлений Съезда народных депутатов, Верховного Совета и его Президиума, документов, принятых региональными органами власти, до указов и распоряжений президента, правительства, региональных властей. Анализируя взаимодействие Центра и регионов в начале 1990-х гг., целесообразно сначала рассмотреть особенности становления федеративных отношений, а затем – нормативно-правовое регулирование работы исполнительных и законодательных органов власти на уровне субъектов федерации.

В 1990 г. в состав РСФСР входили 16 национальных АССР — Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская. Отметим, что в Конституции РСФСР не использовалось понятие «субъект федерации», но из нее, тем не менее, следовало, что АССР являются субъектами федерации[14], а российские края, области^[15], города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа — нет. Формальное закрепление федеративной формы существования государства произошло в Декларации о государственном суверенитете 1990 г., которая определила общие принципы взаимодействия Центра и субъектов и характер федеративных отношений. Одновременно с принятия Декларации о суверенитете начался рост регионального сепаратизма: в рамках этой тенденции развивался «торг» между «центральным» руководством и региональными элитами по вопросам распределения полномочий и ресурсов (подробнее об этом будет сказано ниже). В июле 1991 г. был принят пакет законов РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей — Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор есть только одна автономная область — Еврейская (ЕАО). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991−1992 г. в состав РФ входит 21 республика.

РСФСР провозгласила свой государственный суверенитет 12 июня 1990 г., чуть позже был принят основополагающий закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»^[16], в соответствии с которым значительная часть организаций союзного подчинения подлежала передаче в ведение органов государственного управления РСФСР. В условиях распада советской системы это стало импульсом для начала «парада суверенитетов». Призыв Бориса Ельцина к АССР «брать суверенитета столько, сколько смогут унести» во многом был обусловлен сложившейся политической конъюнктурой, однако повлек отнюдь не кратковременные последствия: с июля 1990-го по январь 1991 г. декларации о суверенитете приняли все автономные республики, кроме Дагестана и Мордовии. Затем положения о суверенитетах были включены в тексты республиканских конституций, а в скором времени из Конституции РСФСР было исключено упоминание об их автономии.

В этом контексте неудивительно, что к 1991 г. республики активно начали проводить практику учреждения «собственного» института президентства^[17]. Он рассматривался отчасти как атрибут «настоящей» государственности, а отчасти как инструмент укрепления легитимности республиканских лидеров и усиления их позиций в процессе «торга» с органами власти СССР и РСФСР за контроль над ресурсами регионов. Союзные и российские федеральные органы, заинтересованные в поддержке влиятельных республиканских лидеров при подписании Союзного договора, уступали в «торге», соглашаясь на самостоятельное решение республиками вопросов организации органов власти. Таким образом, 1991 г. можно обозначить как «точку отсчета» в процессе формирования специфических политических систем в «национальных» субъектах, которые де-факто обладали высокой степенью автономии.

12 июня 1991 г., несмотря на возражения российского руководства, состоялись выборы президента Татарстана (на безальтернативной основе)^[18], до конца 1991 г. были избраны президенты Якутии (Саха), Мордовии (институт президентства там был упразднен в апреле 1993 г.), Марий Эл. К концу 1997 г. институт всенародно избранных глав регионов отсутствовал лишь в трех российских республиках — Дагестане, Удмуртии и Мордовии. Отметим, что введение института избранных глав регионов иногда влекло за собой и явно противоположные демократии эффекты. Так, в апреле 1993 г. избранный населением президент Калмыкии К. Илюмжинов добился самороспуска Верховного Совета и заменил его Госсоветом из 25 отобранных им лично бывших депутатов Верховного Совета[19]. Система органов власти региона в результате трансформировалась: законодательная власть приобрела подчиненный статус, тогда как основные рычаги принятия решений сосредоточились в руках президента (показательно, что ставший автором этой реформы Илюмжинов руководил Калмыкией 17 лет).

В целом же расстановка политических сил на региональном уровне в начале 1990-х гг. изменялась в известной мере стихийно: нормативно-правовое регулирование зачастую запаздывало, не регламентируя процесс взаимодействия органов власти разных уровней, а ограничиваясь закреплением де-факто сложившейся практики.

В советский период структура и основные направления деятельности региональных органов власти определялись законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. «Об областном, краевом Совете народных депутатов»[20], а деятельность и структура региональных исполнительных комитетов Советов народных депутатов регламентировались многочисленными актами Верховного Совета РСФСР и его Президиума, постановлениями Совета министров РСФСР. В дальнейшем большой объем регулирующих этот процесс норм при отсутствии «рамочного» закона существенно усложнял ситуацию. Вместе с тем, разработка нового закона, регулирующего отношения региональных представительных и исполнительных органов власти и определяющего новый порядок избрания исполнительных органов, была начата значительно позже - весной 1991 г. «Импульсом» к совершенствованию нормативно-правовой базы стали трудности в реализации политических и экономических реформ, осуществляемых руководством государства. На региональном и местном уровне управления принимаемые «наверху» решения зачастую не получали адекватного воплощения, продолжение этой тенденции угрожало критическим снижением управляемости политической ситуации.

Закон «Об областном краевом Совете и областной, краевой администрации» был принят только 5 марта 1992 г. после многочисленных обращений региональных Советов народных депутатов. Особенности этого документа, ставшего компромиссом между президентом и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, будут рассмотрены ниже. Здесь же стоит сказать о том, что в течение 1991-1993 гг. отмечалась тенденция к росту влияния региональных органов власти: особенно это касается исполнительных органов, получавших возможность повысить свой статус за счет перераспределения части полномочий между Центром и регионами. В целом в результате преобразований в большинстве регионов России сложились системы органов власти, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов и Советов народных депутатов в условиях схемы разделения властей, близкой к президентско-парламентской[21].

Важнейшую роль в процессе формирования региональных органов власти сыграл августовский путч 1991 г., фактически представлявший собой попытку государственного переворота. За ним последовал роспуск организационных структур КПСС и, соответственно, исчезновение ее региональных комитетов с политической сцены. Кроме того, позиция органов власти региона в дни переворота (их лояльность/нелояльность к российским властям или к путчистам), стала критерием новой кадровой политики российского Центра. После победы над ГКЧП 22 августа 1991 г. президент Б. Ельцин, столкнувшись с проблемой политического противодействия «демократическому центру» и стремясь удержать контроль над политической ситуацией, принял решение об отстранении от должности целого ряда председателей региональных исполкомов^[22]. В тот же день он подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»^[23], которым фактически была введена система иерархического соподчинения региональных органов исполнительной власти, или «исполнительная вертикаль» (просуществовала до конца 1996 г.). Указ предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в регионах осуществляются главами администраций, назначаемыми Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом^[24]. С введением должности главы администрации прекращались полномочия соответствующих исполнительных комитетов, а региональные органы исполнительной власти переподчинялись главе региона, а не законодательному собранию. Тогда же президентским указом был назначен первый глава региональной администрации (В. Дьяконов в Краснодарском крае).

Формирование подобной структуры органов власти субъектов федерации было продиктовано чрезвычайными обстоятельствами, а ее дальнейшая эволюция стала предметом ожесточенных споров. 6 сентября 1991 г. Президиум ВС РСФСР принял решение о проведении 24 ноября 1991 г. выборов глав администраций регионов^[25]. Однако идея выборности региональной исполнительной власти (на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) была отвергнута президентской администрацией на основании неблагоприятных прогнозов сотрудничавших с ней аналитиков «Демократической России». По их данным, сторонники президента могли рассчитывать на успех не более чем в 10-12 регионах и проиграли бы в 36 (прогнозы основывались на данных голосования на референдумах, выборах Президента, народных депутатов и на данных поименных голосований депутатского корпуса)^[26]. Результатом борьбы вокруг этого закона стало постановление Съезда народных депутатов России от 1 ноября 1991 г., установившее мораторий на выборы в краях и областях на всех уровнях до 1 декабря 1992 г., что публично было аргументировано соображениями сохранения управляемости в переходный период.

Оценки сложившегося в начале 1990-х гг. баланса сил неоднозначны. С одной стороны, в результате мер, направленных на обеспечение функционирования «исполнительной вертикали», влияние региональных законодательных собраний заметно сократилось. Сохранив формальную самостоятельность, они были вынуждены действовать в условиях доминирования президентской власти, причем их политические функции были минимизированы^[27]. В этой ситуации Верховный Совет России в своей полемике с Президентом неоднократно ссылался на мнение региональных заксобраний, пытаясь апеллировать к «корпоративной солидарности», а Президент и Правительство России, со своей стороны, пытались мобилизовать в свою поддержку глав регионов, назначенных главой государства.

С другой стороны, отношения глав регионов и законодательных органов власти далеко не всегда носили конфликтный характер. Основу для поиска компромиссов заложил закон «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом 5 марта 1992 г.^[28] Закон определял структуру власти (представительным органом власти является Совет народных депутатов, а исполнительным органом – администрация), а также организационные основы и механизм взаимодействия между двумя ветвями власти – исполнительной и законодательной. Так, была зафиксирована двойная подотчетность глав регионов (перед Советом и Президентом России) и двойная подотчетность региональных правительств (перед Советом и главой региона).

Вместе с тем, хотя закон предусматривал достаточно жесткую подчиненность исполнительных органов представительным, политический вес законодательных органов оставался существенным, возрастал. Отметим, что в каждом субъекте федерации Совет согласовывал назначение четырех ключевых членов кабинета - первого заместителя главы администрации, руководителей финансового, имущественного и социального ведомств. Совет получал право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный Суд о его отставке. Глава региона, в свою очередь, наделялся правом вето на решения законодателей, которое преодолевалось простым большинством голосов депутатов.

Принципиально важное значение имело то обстоятельство, что конфликты между региональными органами власти могли разрешаться не только Президентом или Верховным Советом, но и судом (как Конституционным Судом, так и судами общей юрисдикции). Хотя этот закон не распространялся на республики в составе России, которые осуществляли нормативно-правовое регулирование деятельности органов власти на основании собственных конституций, в этих регионах (за исключением упомянутой выше Калмыкии) наблюдались в целом сходные тенденции. Конфронтация между заксобраниями и главами регионов, в основном, носила персональный характер и была связана с тем, что главы администраций были назначены без согласования с региональными Советами^[29]. В декабре 1992 г., по истечении моратория на выборы глав регионов, Съезд народных депутатов России принял компромиссное решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы^[30].

В целом в 1992-1993 гг. нормативно-правовая база функционирования региональной исполнительной власти развивалась более динамично, чем на предыдущем этапе. Вместе с тем, противоречия между президентом и Верховным советом по поводу стратегии осуществления экономических реформ и преобразования органов государственной власти привели к тому, что реформа проводилась не легитимным путём (через принятие законов), а через масштабное применение Президентом РФ «указного права». Противоречия между президентом и Верховным советом по поводу стратегии осуществления экономических реформ и преобразования органов государственной власти сохранялись, системный конфликт двух ветвей власти, каждая из которых имела свою «группу поддержки» в составе федеральной и региональной элиты, был отложен, но не разрешен окончательно.

[1] См.: Ширко Т.И. Проблемы нормативно-правового регулирования структуры и деятельности региональной исполнительной власти в Российской Федерации // История Сибири, 1583–2006. Проблемы и перспективы: Сб. материалов науч. конф. Новосибирск, 2006. С. 40.

[2] Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

[3] См.: Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Политические исследования. 1998. № 1. С. 87 – 105.

[4] Соответствующее решение было принято на XIX партийной конференции в 1988 г.

[5] См.: Институт губернатора в России / Под ред. Н. С. Слепцова. М., 1997. С. 45.

[6] В некоторых регионах основные полномочия в сфере управления были сосредоточены либо в руках председателей, либо президиумов Советов народных депутатов, что повлекло структурные преобразования. Так, в Кемеровской, Свердловской, Новосибирской областях в 1990–1991 гг. произошло объединение постов председателей Советов народных депутатов и исполкомов.

[7] Cм.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990. №30.

[8] См.: Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000. С. 49-51.

[9] См.: Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 94-95.

[10] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

[11]Stoner-Weiss K. Russia: Managing Territotial Cleavages under Dual Transitions // Amoretti U.M., Bermeo N. (eds.) Federalism and Territorial Cleavages. Baltimore, L., 2004. P. 307.

[12] См. об этом подробнее: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989–1995 гг.). М., 1997.

[13] См.: Ширко Т.И. Указ.соч. С. 42.

[14] См. Иванов В.В..Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 гг. М., 2008. С.17-18.

[15] Как отмечает В.В.Иванов (указ.соч.), впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений ВЦИК. Речь шла о том, что край, в отличие от области, включает образованные по национальному признаку территориальные единицы. Однако, как показала практика, это правило не соблюдалось: так, в составе Приморского края национальных единиц не было, тогда как в Тюменскую область были включены два национальных округа и т.д.

[16] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 22. Ст. 260.

[17] При этом руководство республик Татарстан, Северная Осетия, Тыва и Чечено-Ингушетия заявило о том, что референдум о введении поста президента РСФСР (17 марта 1991 г.) на территории этих регионов не состоялся.

[18] Президентом Республики Татарстан был избран Минтимер Шаймиев, в 1989-1990 гг. занимавший пост первого секретаря Татарского обкома КПСС, а с 1990 г. возглавлявший Верховный Совет республики.

[19] См.: Иванов В.В. Путин и регионы. М., 2006. С. 31

[20] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593.

[21]См.: Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 95.

[22] См.: Российская газета. 1991. 31 августа.

[23] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1146.

[24] Порядок назначения глав администраций был установлен Указом Президента от 25 ноября 1991 г. № 239 «О порядке назначения глав администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.

[25] См.: Закон РФ «О выборах главы администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45, ст. 1491.

[26] См.: Гельман В.Я. Указ. Соч. С. 94.

[27] См.: Гельман В. Я. Эволюция представительных органов власти в современной России // Политический мониторинг. 1992. №11. С.154-176.

[28] См.: Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

[29] См.: Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Политические исследования. 1998. № 1. С. 96.

[30] Подробнее об этом будет сказано далее.