Недра как объект эколого-правового режима недропользования

В вопросах недропользования на протяжении всего XX в. и в первом десятилетии текущего века применялся и продолжает применяться правовой принцип закрепления государственной собственности на недра, в том числе и на ресурсы нефти и газа.

Российские правоотношения, связанные с недропользованием, являются более сложными и менее однозначными.

Прежде всего, правовым основанием для этого является Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепляющая возможность нахождения природных ресурсов (включая нефть и газ) в различных формах собственности, в том числе и в частной собственности.

Однако и ранее в правовых актах РСФСР предусматривалась возможность частной деятельности по разработке и добыче содержимого недр в России.

Примечательно, что в числе видов использования недр закреплены такие, как геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, а также удовлетворение иных государственных и общественных надобностей.

Закон Российской Федерации «О недрах» 1992 г. предусматривает, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Таким образом, можно констатировать, что правоотношения в сфере нефтегазодобычи в России в последнее столетие основываются на сложном сочетании двух правовых принципов: закрепления государственной собственности на недра и возможности нахождения энергетических ресурсов в различных формах собственности.

В связи с этим главной задачей правового регулирования нефтегазодобычи является обеспечение согласованного применения этих принципов, для чего должен быть разработан и применяться эффективный правовой механизм перехода от государственной собственности на недра к возможности частной собственности на содержимое недр, в том числе и возможности использования ресурсов недр в частных целях. В то же время этот правовой механизм должен соответствовать конституционной норме, предусматривающей использование природных ресурсов в интересах народов России.[14]

В настоящее время в России фактически существуют два порядка приобретения права пользования недрами: лицензионный (разрешительный), включающий административно-правовые основания приобретения права пользования недрами, и договорный (контрактный).

Исключительно к договорному порядку относится приобретение права недропользования на основании заключенного соглашения о разделе продукции. К разрешительному порядку отнесены те основания, которые непосредственно связаны с необходимостью принятия решения государственными органами о предоставлении права недропользования.

Однако в ряде случаев получение права пользования недрами на основании решения государственного органа, принимаемого по результатам торгов, нельзя с полной уверенностью отнести к разрешительному порядку. К такому выводу приводит осмысление сущности самих торгов, а также принимаемого по их результату решения и выдаваемой на основании данного решения лицензии. Нормы Гражданского кодекса РФ о порядке проведения торгов являются основой для внесения изменений в законодательство о недропользовании.

Рассматривая действующий разрешительный порядок предоставления права пользования недрами, полагаем, что необходимо дальнейшее совершенствование гражданско-правового регулирования данных отношений. В действующее законодательство, регулирующее вопросы предоставления участков недр в пользование, следует внести изменения и исключить лицензию как основание возникновения прав и обязанностей недропользователя.

Целесообразно для предоставления права недропользования воспринять порядок, закрепленный ГК РФ в отношении государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров или выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, и предоставлять участки недр на основании договора на использование месторождений полезных ископаемых, заключаемого по результатам конкурса или аукциона.[15]

При переходе права пользования недрами гражданские права не возникают из административного акта, а, наоборот, гражданско-правовые причины являются необходимой основой для осуществления административной процедуры - переоформления лицензии на пользование недрами. Совместно же по законодательству о недрах возникновение одного из этих гражданско-правовых оснований и реализация административно-правовой процедуры переоформления лицензии влекут переход права пользования недрами, по своей правовой природе относящегося к сфере действия горного законодательства.

Таким образом, возможно сделать вывод о том, что переход права пользования недрами можно рассматривать как самостоятельный институт горного законодательства, в регулировании которого используются как частноправовые, так и публично-правовые инструменты. Наиболее интересным в этом институте видится взаимодействие трех отраслей законодательства РФ: гражданского, административного и горного. При этом горное законодательство представляет собой ту особую сферу, где происходит стыковка норм, имеющих частноправовой и публично-правовой характер, формирующих в совокупности институт перехода права пользования недрами.[16]

Специфика правовой природы разового платежа за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, заключается в том, что это единственный из обязательных законно установленных платежей, в основе уплаты которого заложены как публично-правовые, так и частноправовые конструкции.

По общему правилу порядок исчисления разовых платежей поэтапный, что предполагает сначала определение стартового, а затем окончательного размеров разовых платежей за пользование недрами.

Мельгунов В.Д. высказывает мнение о том, что система платежей при пользовании недрами, включая разовые и регулярные платежи за пользование недрами, формирует особую группу публично-правовых платежей, взимание которых направлено не только на удовлетворение фискального интереса государства, но и на удовлетворение задач комплексного рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов России.[17]