И политика интеграции

§ 1. Основные этапы развития

иммиграционного законодательства на примере Великобритании,

Австралии, Канады и Соединенных Штатов Америки

Начало современному иммиграционному контролю в Великобритании было положено в конце XIX века в связи с первой волной иммигрантов, когда бежавшие от погромов из Восточной Европы евреи направились в западные страны и в том числе в Великобританию в поисках убежища. Как правило, беженцы, не имевшие никаких средств к существованию, компактно селились в самых бедных кварталах городов, соглашались на самые невыгодные условия работы, на которые никогда не пошли бы местные рабочие, вызывая тем самым у населения предубеждение и озлобление. Между тем конец XIX века в Великобритании ознаменовался глубоким экономическим и политическим кризисами, приведшими к резкому росту цен, крайней нищете рабочей части населения и общему снижению стандартов жизни рабочих. Официальное профсоюзное движение (The Trades Union Congress) также неоднократно обвиняло рабочих-иммигрантов в росте безработицы и кризисе британской экономики, а в 1892 году вообще призвало к полному прекращению иммиграции. Именно в этот период под руководством партии тори в Великобритании в 1901 году была создана первая антииммигрантская организация Лига британских братьев (British Brothers League), которая объединила в своих рядах представителей разных слоев британского общества и пользовалась самой широкой поддержкой рабочего класса.

На правительственном уровне ответом на участившиеся выступления против иностранных рабочих стало создание Королевской комиссии "По расследованию негативного влияния иностранных рабочих на условия жизни и труда, общественное здоровье и мораль в местах их компактного проживания". Цель учреждения Королевской комиссии состояла в проверке утверждений о том, что иностранцы "нечисты, распространяют инфекционные заболевания и сеют преступность". Резкое ухудшение жилищных условий, в том числе в нищем лондонском Ист-Энде, где оседала основная часть вновь прибывших евреев-иммигрантов, привело к тому, что их стали признавать виновными также и в растущем жилищном кризисе. Проведенная Королевской комиссией проверка показала, что число преступлений, совершаемых в среде компактно проживающих определенных иностранных групп населения, лишь незначительно превышает общий уровень преступности, тем не менее Комиссия рекомендовала ввести иммиграционный контроль. Обсуждение нового закона, направленного на ограничение иммиграции, вызвало бурные споры в парламенте. Так, призывая принять закон в целях ограничения въезда иностранцев, депутат от либеральной партии Каткарт Уилсон на заседании палаты общин воскликнул: "Надо ли тратить тысячи фунтов на строительство красивого жилья для британских рабочих, являющихся основой страны, если взамен наших собственных рабочих их рабочие места занимают подонки других наций?" <1>. Получил этот закон поддержку и в палате лордов - граф Хардвик, выступая на заседании палаты лордов в мае 1898 года, сказал: "Присутствие иммигрантов, мои лорды, судя по всему, имеет тройной негативный эффект: оно ведет к снижению уровня заработной платы, что естественно повышает уровень арендной платы, и в результате ведет к снижению общего уровня жизни британских рабочих" <2>.

--------------------------------

<1> Foot P. Immigration and Race in British Politics. Baltimore, 1965. P. 89.

<2> URL: http://hansard.millbanksystems.com/lords/1898/may/23/aliens-bill (дата обращения: 08.08.2012).

После жарких дискуссий, продолжавшихся не один год, в 1905 году Закон об иностранцах <1> был принят. Хотя подоплекой этого, по мнению многих современников, противоречивого и даже порочного Закона была идея об ответственности иммигрантов за быстро ухудшающиеся условия жизни британских рабочих, именно этот акт стал фундаментом британского иммиграционного законодательства. Закон 1905 года заложил основы иммиграционной службы и апелляционной системы обжалования решений об отказе во въезде в Великобританию, создав иммиграционные апелляционные советы. Этим же Законом в британских портах были учреждены специальные инспекции, сотрудники которых были наделены полномочиями отказать во въезде в страну любому иностранцу, который был сочтен "нежелательным". Закон определял "нежелательность" въезда лица в первую очередь отсутствием у него средств на содержание себя и членов своей семьи; отсутствием возможности приобрести такие средства; воспрепятствовать иностранцу во въезде в Англию могло также психическое заболевание, а равно наличие судимости за совершение общеуголовного преступления (не политического характера). Данные критерии, закрепленные в первом иммиграционном акте, в принципе, сохраняются и в современном британском иммиграционном законодательстве.

--------------------------------

<1> Aliens Act 1905.

Следует отметить, что введение пограничного контроля с целью не допустить в страну нежелательных иностранцев привело к появлению новых видов преступлений, связанных с незаконным ввозом людей, а также к созданию целой сети посредников, действовавших за границей и в Великобритании, которые за определенную плату брали на себя организацию незаконного проникновения иностранцев на территорию Великобритании. Деятельность сетей таких посредников, возникших достаточно быстро, привела к тому, что в 20-е годы прошлого века в Великобританию хлынул уже поток незаконных китайских иммигрантов, которым "посредники в Гонконге рассказывали, что для китайцев Англия - что-то вроде земного рая, где они могли бы получать очень высокую заработную плату и очень мало работать; и чтобы достичь этого рая, надо просто заплатить 400 фунтов стерлингов" <1>.

--------------------------------

<1> Roche T.W.E. Key in the Lock: Immigration Control in England from 1066 to the Present Day. London, 1969.

После Второй мировой войны в связи с распадом Британской империи в конце 1950-х - начале 1960-х гг. в Великобританию вновь двинулся значительный иммиграционный поток, чему способствовало то обстоятельство, что выходцы из колоний обладали в эти годы правом на получение британского паспорта. Одновременно в этот же период из Британии продолжался эмиграционный отток высококвалифицированных специалистов и ученых в другие страны: Канаду, Австралию и в США. Вот как описывается ситуация, возникшая в Великобритании, в работе М.Б. Денисенко и др., посвященной иммиграционной политике в западных странах: "в последующие десятилетия Великобритания теряла население в международном миграционном обмене из-за эмиграционного оттока в Северную Америку, Океанию и Южную Африку. В то же время британские власти начали проводить политику ограничения иммиграции из стран Содружества, что было вызвано негативным общественным мнением и обострением расовых проблем в местах проживания иммигрантов. Законом об иммиграции 1962 года была введена квота в 61 тыс. человек для держателей британских паспортов из стран Содружества, которая через два года была сокращена до 4,7 тыс. человек. Последующие законы об иммиграции и гражданстве 1968, 1971 и 1981 годов ограничили права жителей бывших колоний на получение британского паспорта, фактически приравняв их к иностранцам. Таким образом, иммиграционный приток из стран Содружества был значительно ограничен. В отличие от стран континентальной Европы, Великобритания не проводила политику привлечения иностранной рабочей силы в рамках специальных программ. Приток рабочей силы из-за рубежа определялся в большей степени состоянием рынка труда, чем мерами иммиграционной политики. Среди иммигрантов значительную часть составляли возвращавшиеся из эмиграции уроженцы Соединенного Королевства, а также временные рабочие из Ирландии.

В итоге в начале 1990-х годов в Соединенном Королевстве образовалась одна из самых многочисленных в Европе (после Германии и Франции) группа лиц, рожденных за рубежом; в то же время численность иностранных граждан была не столь велика. В последнее десятилетие иммиграция в Соединенное Королевство существенно возросла в основном за счет иностранцев. В стране наблюдается значительный миграционный прирост, который в равной степени обеспечивался как кратковременными трудовыми перемещениями, так и долговременной миграцией. Если в начале 1990-х годов его величина была близка к нулю и даже принимала отрицательные значения, то в последний год XX века миграционный прирост превышал 100 тыс. человек" <1>.

--------------------------------

<1> Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003. Науч. тр. N 61Р.

В современный период первые шаги, направленные на ограничение иммиграции, в Великобритании были предприняты еще в период полной занятости, т.е. задолго до экономического кризиса 1970-х гг. и задолго до аналогичных мер в других странах Западной Европы. Следовательно, соображения, связанные с рынком труда, не играли существенной роли в этом процессе; причина, как и прежде, состояла в обеспокоенности местных жителей въездом все большего числа людей, имевших непривычный внешний облик, привычки и нормы поведения.

Вначале, с 1961 года консерваторы, а три года спустя и лейбористы стали открыто выступать за ограничение иммиграции небелых жителей Содружества. Несмотря на то что в 1962 году лейбористы высказывались против принятия закона об иммигрантах из Содружества, придя к власти в 1964 году, они фактически продолжили политику ограничений и в 1968 году провели еще более жесткое законодательство. Изданная в 1965 г. Белая книга "Иммиграция из стран Содружества" <1> определила будущую правительственную политику по данному вопросу.

--------------------------------

<1> White Paper. Immigration from the Commonwealth. 1965. Cmnd. 2739.

В 1967 году в Британии была создана партия Национальный фронт, ставившая своей целью выдворение иммигрантов из страны. В феврале 1968 года состоялась знаменитая марафонская сессия палаты лордов, которые заседали всю ночь до 10 часов утра, решая вопрос об иммигрантах южно-азиатского происхождения, прибывших из Кении. В результате им позволили поселиться в Англии, что вызвало неоднозначную реакцию в британском обществе. 20 апреля 1968 года в Бирмингеме один из видных лидеров консервативной партии Енох Пауэлл выступил с печально знаменитой речью "Реки крови", в которой, перефразируя римского поэта Вергилия, выразил озабоченность значительной части консервативно настроенного населения в связи с наплывом иммигрантов, предрекая в будущем в Британии "реки крови". По мнению Пауэлла, которое он затем высказал в своей статье, опубликованной в "Телеграф", единственным способом, препятствующим вторжению "цветных иммигрантов", которое полностью изменяло лицо британских городов, превращая их в "цветное гетто", должно было стать прекращение иммиграции из стран Содружества, обратная эмиграция значительного количества "цветных" жителей и, возможно, побуждение их к этому <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.telegraph.co.uk/comment/3643823/Enoch-Powells-Rivers-of-Blood-speech.html (дата обращения: 08.08.2012).

В том же году был принят Закон об иммиграции, ужесточивший дальнейшее переселение из бывших колоний в Альбион, но более 200 тысяч восточноафриканских индийцев сумело переселиться в Англию. Последующие законы, принятые между 1971 и 1992 годами, были призваны стереть различие между иностранцами и гражданами Содружества; новый подход, не делающий различия между странами происхождения, привел к резкому сокращению въезда небелых граждан (из стран Нового Содружества) в Великобританию <1>.

--------------------------------

<1> Иммиграционная политика в Европе. URL: http://www.intelros.ru/pdf/Prognozis/01/Shine.pdf, http://www.movinghere.org.uk/galleries/histories/caribbean/journeys/legislation.htm (дата обращения: 08.08.2012).

Как отмечается в одном из современных исследований иммиграционной политики в Европе, существует взаимосвязь между общественным мнением и правительственной ограничительной политикой, зародившейся в 1960-е годы. Большинство британских авторов согласны с тем, что ограничительная политика стала ответом на растущую неприязнь общественности к небелой иммиграции из стран Содружества. Собственно, в первую очередь упоминается реакция на волнения 1958 года в лондонском районе Ноттинг Хилл и в Ноттингеме. В настоящее время многие авторы, исследующие вопросы контроля над иммиграцией, прямо либо косвенно указывают, что политические элиты, все сильнее проникавшиеся расистскими настроениями, манипулировали общественным мнением, настраивая общественность против иммиграции, после чего эти настроения использовались как оправдание для все более жесткого контроля над иммиграцией <1>.

--------------------------------

<1> См.: Kathleen P., Whitewashing Britain: Race and Citizenship in the Postwar Era (Ithaca: Cornell University Press, 1997); Spenser I.R.G. British Immigration Policy Since 1939: The Making of Multi-Racial Britain. London, 1997; Miles R. and Phizacklea A. White Man's Country: Racism in British Politics. London, 1984; особ. Ch. 1; Carter B., Harris C. and Joshi S. The 1951-55 Conservative Government and the Racialization of Black Immigration // Immigrants and Minorities. 1987. Vol. 6. N 3.

В своем исследовании британской иммиграционной политики Рэндолл Хансен убедительно показывает, что общественное мнение явно не нуждалось в особом понукании, чтобы проникнуться антииммиграционными настроениями и выступать за ужесточение законодательства. Действительно, в Великобритании низкий уровень общественной поддержки едва ли мог служить опорой для тех политических элит, которые относились к иммиграции положительно, и нет никаких признаков того, что те или иные изменения политического курса совершались под влиянием общественного мнения <1>. По крайней мере, в начале 1960-х годов деловые и политические элиты оказывали серьезную поддержку идее о расширении, а не сужении рынка иммигрантского труда. Еще в 1965 году правительство предсказывало ежегодную нехватку двухсот тысяч рабочих.

--------------------------------

<1> См.: Hansen R. Citizenship and Migration in Postwar Britain. London, 2000. P. 10 - 16.

Пребывающая в кризисе промышленность, особенно текстильные компании на севере страны, делала ставку на иммигрантский труд в попытке сохранить конкурентоспособность. Само британское правительство активно участвовало в привлечении иммигрантов к работе на лондонском транспорте и в национальной службе здравоохранения. Британская ассоциация отелей и ресторанов также в массовом порядке брала на работу иммигрантов из стран Содружества. Новоприбывшие иммигранты находили жилье во внутригородских районах, которые пустовали после того, как коренные рабочие перебирались в более привлекательные пригородные зоны.

С другой стороны, из этого не следует, что общественное мнение не играло никакой роли в выработке британской иммиграционной политики или что формулирование иммиграционного вопроса политическими элитами в расистских терминах не имело места или представляло собой незначительное явление. Участников политического процесса задолго до принятия ограничений больше всего тревожили расистские трения и соображения о проблемах интеграции небелых иммигрантских групп. Хотя в рамках каждой политической партии задолго до 1962 года налицо был явный раскол по вопросу о необходимости ограничить иммиграцию из новых стран Содружества, диалог в каждом случае вращался вокруг расовых различий и межрасовых отношений.

Консерваторы, прежде утверждавшие, что история Содружества демонстрирует жизнеспособность межрасовых отношений, в 1965 году заявляли, что они отвергают идею многорасового государства не из-за чувства превосходства над нашими партнерами по Содружеству, а из-за того, что мы хотим сохранить ту Британию, которую знаем и любим <1>. Лейбористы, сначала выступавшие против Закона 1962 года из-за его расового подтекста, сплотились затем в поддержке еще более жестких ограничительных мер, приняв Закон о расовых отношениях 1965 года <2>.

--------------------------------

<1> См.: Foot P. Immigration and Race Relations in British Politics. Baltimore, 1965. P. 124; Money, Fences and Neighbors... P. 74.

<2> Race Relations Act 1965.

Расовый подход к вопросу иммиграции, несомненно, отражал позицию общественности, но - что более важно - он задал основные направления, по которым проходила политизация этого вопроса. Хотя тот диалог по поводу иммиграции из третьего мира, который происходил в рамках британских политических элит, в целом повторял аналогичный диалог во Франции, имелись и кое-какие существенные отличия. "В Великобритании, в отличие от Франции, вопрос иммиграции включал в себя проблему переопределения гражданства и сокращения тех прав, которыми пользовались граждане Содружества. Кроме того, в Великобритании участниками дискуссии были политические партии, а во Франции дискуссия первоначально шла в рамках правительства. С другой стороны, расовый подход к вопросу иммиграции в обеих странах основывался на предчувствии будущих проблем интеграции и обострял представление о различии между иммигрантами и коренными жителями - и даже другими иммигрантами" <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.intelros.ru/pdf/Prognozis/01/Shine.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

Стоит отметить, что и сегодня проблема ограничения миграции стоит так же остро, как полвека назад. Как предупреждает британский Институт исследований в области публичной политики (Institute for Public Policy Research) <1>, не стоит ожидать в наступающем году резкого сокращения количества иммигрантов в Соединенное Королевство, хотя правительство Великобритании подчеркивает, что до 2015 года оно намерено сократить нетто-иммиграцию (приехавшие минус уехавшие) с нынешних 215 тысяч человек до менее чем 100 тысяч. Тем не менее IPPR указывает, что в 2011 году нетто-иммиграция составила около 200 тысяч.

--------------------------------

<1> URL: http://www.ippr.org (дата обращения: 08.08.2012).

По мнению экспертов, одной из причин этого является то, что покидают свою страну всего около 30 тысяч британцев; это самый низкий показатель почти за десятилетие. Играет свою роль и относительно здоровое состояние британской экономики по сравнению с некоторыми странами еврозоны. Благодаря этому можно ожидать притока экономических мигрантов из Испании, Португалии, Греции и Ирландии. Специалисты названного института также указывают, что в 2010 году был зафиксирован резкий рост иммигрантов из Литвы и Латвии - на 21 тысячу и 19 тысяч соответственно. Годом ранее этот прирост составлял 13 тысяч и 12 тысяч, и в ближайшие годы, очевидно, тенденция не изменится.

Между тем, по словам Дэмиана Грина, министра по делам иммиграции, правительство сохраняет "абсолютную приверженность" идее сокращения в ближайшие пять лет нетто-иммиграции "с сотен тысяч до десятков тысяч". "МВД планирует ввести новые меры контроля, которые коснутся всех иммиграционных путей, - пообещал он, - мы будем оказывать постоянное давление на число иммигрантов, что представляет собой разумный способ решения проблемы бесконтрольной миграционной системы, которую мы унаследовали" <1>.

--------------------------------

<1> Британии не стоит ждать резкого снижения иммиграции. URL: http://www.bbc.co.uk/russian/uk/2010/12/101229_uk_migration_outlook.shtml (дата обращения: 08.08.2012).

По мнению Эндрю Грина, главы неправительственной организации MigrationWatch UK, призывающей к ограничению иммиграции, впервые в истории страны правительство ставит своей целью разработать широкомасштабную программу снижения так называемой "чистой" миграции, т.е. число иммигрантов за вычетом эмигрантов. И правительство, и рядовые британцы озабочены прогнозами демографов, которые полагают, что через 20 лет численность населения Великобритании может достигнуть 70 миллионов; сейчас оно составляет 61,4 миллиона человек. По его словам, 68%, или две трети, роста этого показателя происходит за счет долгосрочной миграции. Премьер-министр Дэвид Кэмерон ранее также заявлял о том, что он намерен сократить количество мигрантов со 196 тысяч в год до "десятков тысяч" к 2015 году, несмотря на то что представители деловых и университетских кругов заявили, что они могут пострадать в случае реализации этих проектов <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.bbc.co.uk/russian/international/2010/11/101118_britain_migration_cap.shtml (дата обращения: 08.08.2012).

Иным образом шло развитие иммиграционных процессов и законодательства, их регулирующего, в Австралии. Само возникновение австралийского государства, так же как и его история, неотделимы от миграции: с самого своего начала Австралия создавалась как государство мигрантов, или государство "переселенческого типа". Впервые на карту часть австралийского побережья нынешнего штата Квинсленда была нанесена в 1606 году голландским мореплавателем Виллемом Йансзооном (1571 - 1638).

Чуть позже испанский исследователь Луис Баэс де Торрес открыл пролив между Австралией и Папуа - Новой Гвинеей. В течение последующих двух столетий европейские мореплаватели продолжали исследовать и составлять карты границ побережья Австралии, в то время носившей имя Новой Голландии. Первым англичанином, ступившим на землю Австралии в 1688 году, был Уильям Дэмпиер, а в 1770 году капитан Джеймс Кук совершил свое знаменитое путешествие к восточному побережью Австралии для дальнейшего описания ее границ и провозглашения над ней суверенитета Британской империи.

После утраты североамериканских колоний Великобритания нуждалась в новом месте для размещения осужденных из переполненных тюрем метрополии. В 1787 году первый флот из 11 кораблей с 1500 человек на борту, большую часть которых составляли заключенные, под командованием капитана Артура Филиппа отправился в Австралию. 26 января 1788 года флот высадился в Сиднейской бухте. С того времени эта дата в стране отмечается как День Австралии (Australia Day), хотя многие коренные жители считают ее Днем вторжения (Invasion Day). Новая колония была формально провозглашена 7 февраля 1788 года под именем Нового Южного Уэльса.

Перевозка осужденных в Сидней прекратилась только в 1840 году, в то время как небольшое поселение в Перте, основанное в 1829 году на западе Австралии, испытывало постоянные экономические затруднения и, наоборот, запрашивало все новые партии ссыльных. В это же самое время колония Южная Австралия со столицей в Аделаиде, основанная в 1836 году, заселялась лишь свободными поселенцами. Окончательно Австралия перестала служить местом ссылки осужденных в 1868 году.

За время с 1788 года по 1868 год в Австралию было сослано около 160 тысяч человек. Но уже в начале 1790-х годов вместе с осужденными в Австралию стали прибывать свободные переселенцы из Великобритании и Ирландии. С открытием новых земель для сельского хозяйства колония начала стремительно развиваться. Несмотря на долгий и тяжелый путь, переселенцев привлекала возможность начать новую жизнь на фактически свободной земле. Многие колонисты захватывали землю без соответствующего разрешения. Они были известны как "сквотеры" и со временем составили основу влиятельного класса землевладельцев.

Важным стимулом для эмиграции из Великобритании с последующим переселением в Австралию стала быстрая индустриализация 1820-х годов в метрополии и сопровождающий ее набор социальных зол, таких как безработица и нищета. В эти же годы в Австралии активно развивалась шерстяная промышленность, что, в свою очередь, требовало новых рабочих рук. Еще одна волна переселенцев началась в 1840-е годы во время "Великого голода" в Ирландии.

Важным этапом в истории молодой страны стало открытие в середине XIX века месторождений золота и последовавшая за этим "золотая лихорадка" в Новом Южном Уэльсе, а затем в новой колонии Виктория. В эти годы сюда переселилось около 2% всего населения Британских островов, а также переселенцы из Европы и Китая. Австралия стала рассматриваться как страна новых возможностей вследствие нехватки рабочей силы, обширности своей территории, наличия золота и свободных земель. В то же время коренное население подвергалось притеснению.

Население Австралии бурно росло, и если в 1851 году оно составляло всего 437655 человек, из которых лишь 18% были жителями штата Виктория, то к 1861 году оно возросло до 1151947 человек, из которых уже 47% составляли жители одного только штата Виктория <1>.

--------------------------------

<1> См.: Australians: Historical Statistics. Broadway. New South Wales. Fairfax, Syne & Weldon Associates, 1987. P. 23, 26.

Иммиграционная политика Австралии в этот период характеризовалась определенной двойственностью. С одной стороны, правительство было заинтересовано в привлечении рабочей силы и квалифицированных мигрантов. Основные принципы этой политики остаются в силе до сих пор: в Австралии действует программа по прямой иммиграции. В XIX веке Австралия была менее привлекательна для европейцев по сравнению с США или Канадой из-за удаленности и дороговизны морского путешествия, поэтому колониальное правительство субсидировало финансами мигрантов, а из-за непропорциональности гендерного состава населения особое внимание с 1860 года до 1920-х годов уделялось привлечению женщин.

С другой же стороны, открытие золотых месторождений и "золотая лихорадка" 1850-х годов привели к массовой иммиграции в Австралию лиц небританского происхождения, особенно китайцев. Все это привело к формированию так называемой "политики белой Австралии" (White Australia Policy). "Политика белой Австралии" представляет собой определенный комплекс мер ограничительного характера по отношению к иммигрантам из некоторых стран и регионов, а также к лицам неевропейского происхождения. На практике это означало совершенно официальное закрепление расового подхода к иммиграции, имеющего целью максимальное ограничение притока небелого населения. "Политика белой Австралии" официально действовала в стране вплоть до второй половины XX века и была окончательно упразднена лишь в 1973 году пришедшим к власти новым правительством лейбористов.

В силу своего географического положения Австралия расположена ближе к странам Азии, нежели Европы. Соответственно, для жителей азиатских стран иммиграция в Австралию всегда являлась менее затруднительной. Это привело к тому, что после начала "золотой лихорадки" и массового притока азиатского, в основном китайского, населения в Австралию его численность значительно возросла. Конкуренция между коренными белыми и китайскими золотоискателями росла, что в конце концов привело к беспорядкам и протестам, включая бунты в Бакланде (штат Виктория) в 1857 году и в Ламбинг Флэте (штат Новый Южный Уэльс) в 1860 и 1861 годах. В ответ на них правительства этих колоний ввели формальные ограничения на китайскую иммиграцию.

В 1870-х годах в Квинсленде начался рост сахарной промышленности, что вызвало приток мигрантов с тихоокеанских островов. Это предсказуемо спровоцировало протесты профсоюзов против привлечения иностранной рабочей силы. В качестве аргументов приводились доводы о том, что азиаты отнимают рабочие места у белых работников, соглашаются на плохие условия труда и невысокую заработную плату. Владельцы же плантаций были заинтересованы в привлечении иностранных работников и возражали, говоря, что без них работа на тропических плантациях Северных территорий и Квинсленда может остановиться. Несмотря на эти возражения, все австралийские колонии приняли законодательство, исключающее любую новую иммиграцию из Китая. Азиатские же иммигранты, уже проживавшие в Австралии, сохранили свои права.

В 1901 году австралийские колонии образовали федерацию - Австралийский Союз, состоящий из шести штатов, с единой конституцией. Одним из первых законов, принятых новым федеральным парламентом Австралии, стал Закон об ограничении иммиграции 1901 года <1>. Он и лег в основу "политики белой Австралии". Основные положения Закона были заимствованы из аналогичного законодательства Южной Африки. Законом запрещалась иммиграция многих категорий лиц и давались расширенные полномочия иммиграционным органам. Нелегальная иммиграция признавалась уголовным преступлением и за нее вводилось наказание в виде лишения свободы с последующей депортацией. Уголовной ответственности подлежали также владельцы и капитаны судов, перевозивших нелегальных иммигрантов.

--------------------------------

<1> Immigration Restriction Act 1901.

Однако самой драконовской и одиозной мерой по ограничению иммиграции в Австралию стал так называемый "тест-диктант", который могли обязать пройти любого иммигранта. Тест состоял из диктанта в 50 слов. Сейчас это может прозвучать как шутка, но, согласно закону, диктант мог проводиться не только на английском, но и на любом другом европейском языке, а с 1905 года - на любом языке мира! Сложность теста была такова, что написать диктант без ошибок не мог практически никто.

По сути, диктант стал способом отказа во въезде в Австралию на постоянное место жительства нежелательным лицам. Тест назначался выборочно иммиграционным офицером в основном по расовому признаку. Изначально тест мог назначаться в любое время в течение первого года с момента прибытия иммигранта в Австралию, но в 1932 году этот срок был увеличен до пяти лет. Более того, тест мог назначаться неоднократное число раз. Окончательно этот тест был отменен, когда Закон 1901 года был заменен Законом о миграции 1958 года <1>, действующим по настоящее время.

--------------------------------

<1> Migration Act 1958.

В период между Великой депрессией 1929 года и Второй мировой войной социально-экономические условия в мире не способствовали росту иммиграции в Австралию, но ситуация изменилась после окончания войны. При относительно небольшой численности населения, а также руководствуясь "политикой белой Австралии", правительство страны начало активно привлекать европейских иммигрантов. В то время в Австралии активно эксплуатировалась тема угрозы белому населению со стороны многочисленных азиатских мигрантов и руководство страны предпринимало усилия, направленные на увеличение иммиграции из англоязычных и европейских стран с белым населением.

Были разработаны и применялись программы финансовой помощи вновь прибывающим иммигрантам. Правительство Австралии заключило соответствующие соглашения, направленные на обеспечение переселения, с правительствами некоторых других стран, таких как Соединенное Королевство, Мальта, Нидерланды, ФРГ, Турция, Югославия, а также с некоторыми международными организациями для помощи в переезде беженцев и перемещенных лиц после Второй мировой войны.

К 1950 году в Австралию прибыло более 200 тысяч человек, а в течение последующих 40 лет прибыло еще четыре миллиона человек <1>. В настоящее время более четверти всего 22-миллионного населения Австралии родилось в других государствах. В разные послевоенные годы Австралия переживала волны иммиграции из Италии, Греции и Югославии, но основным источником мигрантов всегда были и продолжают оставаться Великобритания и Новая Зеландия.

--------------------------------

<1> URL: http://www.immi.gov.au/media/fact-sheets/04fifty.htm (дата обращения: 08.08.2012).

Постепенно смягчалась и "политика белой Австралии". В 1950 году был принят "План Коломбо", согласно которому студенты из азиатских стран получили право обучаться в австралийских вузах. В 1957 году лица неевропейского происхождения получили право на приобретение гражданства Австралии после 15-летнего проживания в стране. В 1958 году Закон об ограничении иммиграции был отменен вместе с одиозным тестом-диктантом и заменен ныне действующим Законом об иммиграции. Официально и окончательно "политика белой Австралии" была отменена в 1973 году с принятием ряда законодательных норм по недопущению расовой дискриминации в иммиграционных вопросах. Единый срок постоянного проживания, необходимого для получения австралийского гражданства, был установлен в три года для всех лиц независимо от расы и страны происхождения.

Подобно Австралии, в истории возникновения и развития Канады иммиграция играла важную роль. Изначально Канада, в которой коренное население составляло меньшинство, являлась страной переселенцев и проводила в качестве одного из основных направлений деятельности государства политику ассимиляции иммигрантов, в дальнейшем менявшуюся в зависимости от потребностей экономики, внешнеполитических интересов страны и представлений о социальной организации общества.

Впервые правительство Канады, тогда еще доминиона Соединенного Королевства, предприняло попытки создать основы, регулирующие приток иммигрантов в страну, путем принятия в 1869 году Закона, по которому вся ответственность за привлечение и отбор иммигрантов ложилась на иммиграционных агентов. Этот период относительной неразберихи длился с 1869 по 1896 годы, когда в Канаду приглашали в основном зажиточных фермеров, наемных работников и домработниц из стран Западной Европы и США, однако в связи с наплывом большого количества китайцев в годы строительства трансконтинентальной железной дороги в 1885 году правительство Канады, так же как и правительство США, приняло специальный акт, ограничивающий иммиграцию из Китая, положения которого действовали до начала 60-х годов XX века <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.canada.ru/imm/history (дата обращения: 08.08.2012).

Следующую большую волну иммиграции связывают с именем министра внутренних дел Канады Клиффорда Сифтона, который занимал этот пост с 1896 по 1905 годы. Его политика по отношению к иммиграции носила положительный характер: за десять лет ежегодный приток иммигрантов увеличился с 16835 человек в 1896 году до 141464 человек в 1905 году.

Следует отметить, что в конце XIX и начале XX века отношения в области миграционной политики регулировались практически подзаконными нормативно-правовыми актами - указами генерал-губернатора, позднее - отдельными актами правительства, и лишь в 1906 году был издан Закон об иммиграции <1>, принятие которого напрямую было связано со значительным увеличением числа лиц, прибывающих на территорию Канады. Этот Закон вводил ряд ограничений и законодательное закрепление предъявляемых требований к прибывающим в страну лицам.

--------------------------------

<1> Immigration Act 1906.

Тем не менее иммиграция в Канаду продолжалась, и всего за 17 лет до начала Первой мировой войны в Канаду переселилось около трех миллионов иммигрантов. Однако либеральная иммиграционная политика вызывала недовольство канадских англосаксов, которые требовали от правительства более четких и строгих критериев отбора новых поселенцев. В результате в период 1905 - 1925 годов количество иммигрантов резко уменьшилось.

В годы Великой депрессии и восстановления экономики после нее (1930 - 1938) иммиграционные законы Канады подверглись ужесточению: теперь в страну принимались не фермеры, а представители иных профессий, причем только из Великобритании и США и только при условии их полного самообеспечения до получения работы.

После объявления войны Германией 10 сентября 1939 года были приняты новые законы, запрещающие въезд или иммиграцию граждан стран, с которыми Канада состояла в войне. При отсутствии политики в отношении беженцев, различающей беженцев и иммигрантов, ограничения, введенные в тот период, послужили барьером для тех, кто искал защиты от хаоса и разрухи Второй мировой, в том числе еврейским беженцам, пытавшимся уехать из Европы. Военные действия также предусматривали и насильственное перемещение: канадцы японского происхождения зачастую помещались во временные лагеря на территории в сто миль вдоль береговой линии Британской Колумбии, поскольку считалось, что они могут способствовать японскому вторжению <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://migration.ucoz.kz/load/1-1-0-18 (дата обращения: 08.08.2012).

После окончания войны канадская экономика и иммиграция испытали бум роста. С 1946 по 1950 гг. приехало более 430 тысяч человек, что превысило общее количество приехавших в течение предшествующих 15 лет, послевоенные иммигранты служили важным источником рабочей силы для этой растущей экономики, особенно в начале 50-х годов. В 1947 году иммиграционные требования были смягчены из-за острой нехватки рабочих рук в стране. Кроме того, Канада приняла 40 тысяч венгров, покинувших родину после событий 1956 - 1957 годов. Этот период характеризовался тем, что, несмотря на смягчение в целом иммиграционной политики, это смягчение касалось в основном лиц, желающих иммигрировать из стран Содружества, США и Европы и почти не затрагивало жителей стран "третьего мира".

В конце 50-х годов консервативное правительство Дж. Дифенбейкера заявило о своем намерении пересмотреть иммиграционное законодательство. Это было связано с тем, что во второй половине XX века поток иммигрантов не прекратился и даже увеличился, и значительную часть иммигрантов составляли люди, не владеющие английским либо французским языками и не обладающие достаточной профессиональной квалификацией.

Новые иммиграционные правила были приняты в 1962 году. Они положили начало снятию расовых ограничений. Впервые были введены понятия поручительства и профессиональной иммиграции. "Независимые" иммигранты <1> должны были приниматься теперь в соответствии с их профессиональным статусом и наличием средств к существованию, а не на основе их этнического происхождения, о чем официально заявлялось в документе. В соответствии с новыми правилами за всех иммигрантов могли поручиться близкие родственники, но в них был отдельный пункт, который фактически отражал продолжающуюся дискриминацию в отношении лиц азиатского и африканского происхождения. Кроме того, правила 1962 года разрешали въезд иммигрантов, не имевших поручительства, лишь для двух групп. В первую входили британские подданные, а также граждане Франции, Ирландии и США; во вторую - иммигранты из западноевропейских стран, отобранные министерством гражданства и иммиграции для использования их труда в земледелии, бизнесе и индустрии Канады. В целом, хотя правила 1962 года и явились важным шагом к снятию расовых ограничений, но дискриминация в какой-то степени еще сохранялась.

--------------------------------

<1> Термин, употребляемый в канадском иммиграционном законодательстве для обозначения категории иммигрантов, главным и, по существу, единственным условием приема которых является соответствие их профессиональных качеств спросу на канадском рынке труда или наличие довольно крупного состояния.

Многие из новых иммигрантов поселялись в городах, так что к 1961 году 81% пришлых канадцев жили в городских агломерациях, по сравнению с 68% коренных канадцев. Коэффициент иммигрантов, живущих в г. Онтарио, продолжал расти, в противоположность этому коэффициент живущих в прериях иммигрантов сокращался. Из сельскохозяйственной страны Канада превращалась в страну с развитым производством и сектором услуг.

1966 год ознаменовался изданием правительственной Белой книги "Об иммиграции" <1>. Положениями указанного документа закреплялись основные цели государственной иммиграционной политики, такие как демографический и экономический рост государства путем ограничения притока в страну неквалифицированных рабочих, а также особая система отбора иммигрантов. Канада является первым государством, в котором начала действовать балльная система отбора иммигрантов. Введение этой системы должно было позволить канадскому правительству проводить стройную и структурированную политику в области иммиграции. С этого момента канадская иммиграционная политика становится одной из самых эффективных в мире и являет собой пример для многих стран. В 1967 году была разработана объективная балльная система определения квалификации профессионального иммигранта и знания им языка. Эти изменения существенно повлияли на структурный состав канадской иммиграции. Если еще в 1966 году 87% иммигрантов прибыли из Западной Европы, то в 1970 году более половины прибыли из таких стран, как Гонконг, Индия, Филиппины, Гаити.

--------------------------------

<1> White Paper on immigration, 1966. Forging Our Legacy: Canadian Citizenship and Immigration, 19001977. URL: http://www.cic.gc.ca/english/resources/publications/legacy/chap-6.asp#chap6-4 (дата обращения: 08.08.2012).

Итак, результатом реформы иммиграционного законодательства Канады с 1962 года по 1967 годы стали новые правила отбора иммигрантов, полностью отменившие так называемые "географические ограничения" на прием переселенцев в Канаду (отбор "по расе и культуре"), в том числе и для принимаемых в страну родственников канадских граждан. Эти перемены повлекли за собой существенные изменения этнического состава иммиграции. Резко увеличилась доля иммигрантов из Азии, Африки, Латинской Америки за счет сокращения доли иммигрантов европейского происхождения. К середине 1970-х годов численность иммигрантов из стран третьего мира превысила численность иммигрантов из развитых стран. Начиная с 1982 года наибольшее количество иммигрантов прибывает в Канаду из Азии.

Кроме того, сразу после издания Белой книги в 1967 году учреждается независимый Апелляционный совет (административный трибунал), основное направление деятельности которого состоит в рассмотрении жалоб лиц, имеющих вид на жительство, действующие визы и ищущих убежище в Канаде, в связи с нарушением их прав (Закон об Апелляционном совете по иммиграции 1967 года <1>).

--------------------------------

<1> Immigration Appeal Board Act 1967.

Принятый в 1967 году Закон об иммиграции (он вступил в силу только в 1978 году) четко определил иммиграционную политику Канады и обязал правительство регулировать эту политику в зависимости от нужд государства в будущем. В этом Законе были сформулированы основные цели и принципы иммиграционной политики Канады, которые остаются неизменными до настоящего времени:

- содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию;

- выполнение Канадой международных обязательств, связанных с положением беженцев в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года (г. Женева, 28 июля 1951 г.) и Протоколом 1967 года;

- отсутствие дискриминации по национальной, религиозной и расовой принадлежности в отношении мигрантов;

- взаимодействие федеральных государственных органов и органов власти провинций и территорий в области миграционной политики.

Важным нововведением закона являлась классификация переселенцев, которая используется по настоящее время. Мигранты подразделяются на четыре основных категории:

- лица, иммигрирующие в Канаду с целью воссоединения семей (близкие родственники: дети, родители, а также бабушки и дедушки старше 60 лет);

- вынужденные мигранты, к числу которых законом отнесены: а) беженцы в соответствии с определением, предусмотренным Конвенцией 1951 года; б) вынужденные переселенцы и перемещенные лица (так, по этой Конвенции Канада приняла около 600 тысяч беженцев из Тибета, Уганды, Чили и Индокитая);

- независимые мигранты, которые отбирались на основе балльной системы;

- дальние родственники (двоюродные братья, сестры, племянники и др.), переселение которых спонсируется семьями, уже проживающими в Канаде и которые удовлетворяют ряду требований, установленных балльной системой.

Ужесточение приема иммигрантов в 80-е годы XX века привело к увеличению численности нелегальных иммигрантов и псевдобеженцев, в реальности иммигрирующих по экономическим причинам. Учитывая эти тенденции, канадское правительство решило изменить свою прежде сравнительно мягкую политику приема беженцев. В 1987 году были одобрены два законопроекта, содержавшие поправки к Закону об иммиграции, предусмотревшие замену сложной многоступенчатой системы выявления подлинных беженцев на более простую: введение санкций против кораблей, привозящих нелегальных иммигрантов, против групп, помогающих нелегальным иммигрантам в получении статуса беженцев, а также разработку положения о быстрой и простой процедуре депортации тех, кому отказали в виде на жительство.

Хартия прав и свобод граждан, принятая в 1982 году как часть канадской конституции, стала важным событием в истории Канады. На основании Хартии лица, физически находящиеся на территории Канады, пользуются многочисленными правами и свободами. Не менее важным было решение Верховного суда Канады (1985) по делу "Сигх против министра занятости и иммиграции", в котором было постановлено, что любое лицо, включая и негражданина Канады, пребывающее на ее территории, находится под юрисдикцией канадских законов и может пользоваться преимуществами Хартии прав и свобод.

Сегодняшняя канадская иммиграционная политика определена Законом об иммиграции и защите беженцев 2002 года.

Параллельно с развитием законодательной основы в области регулирования процессов миграции развивались и органы, ответственные за реализацию миграционной политики. Изменение их ведомственной принадлежности отражает основные этапы экономико-демографического развития Канады. Во второй половине XIX века вопросы иммиграции были отнесены к ведению министерства сельского хозяйства. В начале XX века полномочия в рассматриваемой области были переданы министерству внутренних дел. В 1919 году было создано существовавшее по 1939 год министерство иммиграции и колонизации, основной задачей которого было проведение четкой и планомерной деятельности в области миграции, а также осуществление контрольных функций. В 1939 году данные полномочия были переданы министерству промышленности и ресурсов. В 1950 году было создано министерство гражданства и иммиграции, которое затем, в 1966 году, было переименовано в министерство людских ресурсов и иммиграции, а в 1976 году - в министерство занятости и иммиграции. В 1994 году иммиграционная служба Канады вернулась к своему названию 1950 года - министерство гражданства и иммиграции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Плойг К. История иммиграционной политики в Канаде // Иммиграционная политика западных стран. Альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002.

В Соединенных Штатах Америки иммиграция сыграла решающую роль, как в формировании основ общественного строя, так и в создании возможностей для дальнейшего развития государства. Известный профессор истории Нью-Йоркского университета Хейша Дайнер верно, на наш взгляд, делит историю иммиграции и, соответственно, историю возникновения иммиграционного законодательства в США на пять отдельных периодов <1>, в течение которых миграция шла разными темпами из разных уголков мира, а прибывавшие в страну люди участвовали в создании американского общества и экономики, оставляя отпечаток своей культуры. Это: период прибытия поселенцев; период массовой миграции в XIX веке с начала 20-х годов по 1865 год (окончание Гражданской войны); третья массовая иммиграционная волна с 1865 по 1893 годы; в XX веке четвертая волна иммиграции в основном из Мексики и стран Карибского бассейна, начиная с 20-х годов до 1965 года; и последняя волна после принятия Закона Харта-Селлера 1965 года.

--------------------------------

<1> Существуют и другие подходы к выделению этапов американской иммиграции, например, на четыре эпохи: колониальный период, в середине XIX в., на рубеже XX в. и после 1965 года. URL: http://migracia.info/migratsija-v-ssha/279-istorija-immigratsii-v-soedinennye-shtaty.html; В.М. Шумилов выделяет восемь этапов государственного регулирования иммиграции: этап неограниченного освоения новых земель (до конца XVIII в.); этап зарождения иммиграционной политики и законодательства (до 30-х гг. XIX в.); этап первых проявлений антииммиграционной политики (до 70-х гг. XIX в.); этап системной разработки иммиграционного законодательства (до 20-х гг. XX в.); этап перехода к системе национальных квот и ужесточения иммиграционной политики (до 50-х гг. XX в.); этап развития системы преференций при допуске иммигрантов в страну (до 70-х гг. XX в.); этап усиления борьбы с нелегальной иммиграцией (до 90-х гг. XX в.); этап реформирования иммиграционного процесса, регулирования легальной "регулярной" иммиграции полезных для развития страны иностранцев. См.: Шумилов В.М. Правовая система США // Всероссийская академия внешней торговли. М., 2006. С. 117.

Поселенцы - первый и самый продолжительный период иммиграции продлился с XVII до начала XIX века. В этот период иммигранты прибывали из разных мест, в том числе из Германии, Франции (протестанты-гугеноты) и из Нидерландов. Среди иммигрантов были евреи из Нидерландов и Польши, однако большинство иммигрантов той поры были родом с Британских Островов, причем англичане, шотландцы, валлийцы и ирландцы из Ольстера тяготели к разным колониям (позднее ставшими штатами) и регионам. Представители Англии изначально селились на восточном побережье - вирджинский Джеймстаун положил начало заселению страны британцами; вскоре были основаны знаменитые поселения пуритан в Массачусетсе и колония в Мэриленде. К 1670 году количество английских поселенцев в Америке составляло примерно сто тысяч человек - большинство из них проживали в колониях, расположенных на восточном побережье страны. Спустя столетие уроженцы Англии и Ирландии составляли примерно три четверти населения страны.

Значительную роль в построении новой страны сыграли и немецкие поселенцы - на сегодняшний день примерно каждый пятый американец может обнаружить у себя немецкие корни; голландцы появились в начале XVII века в рамках активной торговой деятельности Ост-Индской Компании; Нью-Йорк, один из крупнейших мегаполисов мира, был основан выходцами из Голландии и первоначально назывался Новый Амстердам. Французы, в начале XVII века обосновавшиеся на севере континента, постепенно стали переселяться на более южные территории; в конце концов, значительная часть французских поселенцев оказались на самом юге страны - в Луизиане. Шведские поселенцы обосновались в районе Делавэра в первой половине XVII века.

Поселенцы обычно занимались земледелием, и обещание дешевой земли было важным стимулом для обедневших выходцев из северной и западной Европы. Особую группу составляли иммигранты-переселенцы, прибывавшие в Америку в качестве подневольных работников, заключавших договоры с работодателями, в которых определялись время и условия труда в качестве платы за переезд в Новый Свет. Впоследствии подневольные работники получали в собственность небольшие земельные наделы, которые они могли обрабатывать, став независимыми фермерами.

Говоря об иммиграции, нельзя не упомянуть о чернокожих невольниках, миллионами привозимых из Африки на североамериканский континент вскоре после начала его освоения; сначала их число было относительно невелико, но с годами стремительно увеличивалось. Спрос на рабочую силу для работы на плантациях очень быстро рос; сотни тысяч человек были привезены в США начиная с 1619 года, когда в вирджинский Джеймстаун прибыл первый корабль с чернокожими рабами, и до 1808 года, когда ввоз рабов в страну был законодательно запрещен.

Массовая миграция началась в 20-е годы XIX века. С этого момента до 1880-х годов в США прибыло примерно 15 миллионов иммигрантов, в основном для занятий сельским хозяйством на Среднем Западе и Северо-Востоке, другие иммигранты направлялись в Нью-Йорк, Филадельфию, Бостон и Балтимор. Иммигранты, как правило, группировались в определенных городах и регионах. Американский Средний Запад, ставший в середине XIX века одним из самых плодородных сельскохозяйственных регионов мира, привлек общины иммигрантов из Швеции, Норвегии, Дании, Богемии и с различных территорий, которые в 1871 году стали единой Германией. В этот период произошел первый крупномасштабный приток иммигрантов-католиков в преимущественно протестантские Соединенные Штаты.

Неурожай картофеля в 1845 году, приведший в Ирландии к гибели примерно миллиона человек, вызвал огромную волну иммиграции: если в 1846 году число прибывших из Ирландии не превышало ста тысяч, то в следующем году их число приблизилось к двумстам тысячам; всего в течение нескольких лет в Америку прибыло около двух миллионов ирландцев. В основном они селились на западном побережье страны - в Нью-Йорке, Пенсильвании, Массачусетсе.

Ирландцы вызвали первую в истории страны серьезную волну враждебного отношения к иммигрантам, которая сочетала в себе неприятие иммигрантов в целом с боязнью католицизма и ирландцев. В десятилетия, предшествовавшие Гражданской войне в США (1861 - 1865), теория превосходства граждан, родившихся в стране, над иммигрантами привела к возникновению мощного политического движения и даже политической партии "незнаек", которые сделали опорными пунктами своей платформы негативное отношение к иммиграции и католичеству. В этот период на американский Запад также стали прибывать китайцы. Американцы, родившиеся в стране, бурно и отрицательно реагировали на их приезд, что привело к принятию единственного иммиграционного закона США, в котором конкретная группа людей была названа главным объектом ограничительной политики - Закона об исключении китайцев 1882 года сроком на десять лет.

Третья волна иммигрантов возникла после Гражданской войны: с появлением новых источников иммиграции стали совершенствоваться средства для путешествий через океан. Если прежние иммигранты прибывали в США на парусниках, то нововведения в пароходном сообщении позволили более крупным морским судам привозить в США больше иммигрантов. В этот период иммигранты прибывали, как правило, из южной и восточной Европы - регионов, которые в конце XIX и начале XX века претерпевали такие же экономические потрясения, какие ранее произошли в западной и северной Европе.

Эту миграционную волну, ставшую третьей в истории иммиграции, скорее можно назвать наводнением иммигрантов, так как океан пересекли почти 25 миллионов европейцев, большинство которых составляли итальянцы, греки, венгры, поляки и другие люди, говорившие на славянских языках. Среди них было от 2,5 до 3 миллионов евреев. Их тяга к городам, большая численность и достаточно элементарная, свойственная людям антипатия к иностранцам привели к возникновению второй волны организованной ксенофобии. К 1890-м годам многие американцы, особенно из числа зажиточных белых местных уроженцев, считали, что иммиграция серьезно угрожает здоровью и безопасности страны. В 1893 году группа таких американцев создала Лигу за ограничение иммиграции. Наряду с другими аналогично настроенными организациями, она начала добиваться от конгресса резкого сокращения иммиграции из-за рубежа.

В начале 1920-х годов конгресс США изменил основы политики страны в отношении иммиграции. Закон о национальном происхождении 1921 года не только ограничивал число иммигрантов, но и устанавливал квоты, основанные на национальном происхождении, отдавая предпочтение иммигрантам из северной и западной Европы. Этот Закон, резко ограничивая число прибывающих из восточной и южной Европы, объявлял нецелесообразным прием иммигрантов из Азии.

С этого времени наступил предпоследний период в истории американской иммиграции, когда довольно свободно в США переезжали иммигранты из Мексики, Карибского бассейна (включая Ямайку, Барбадос и Гаити) и других частей Центральной и Южной Америки. В период Великой депрессии, которая продолжалась более десяти лет, больше людей эмигрировало из США, чем въезжали. Правительство США финансировало мексиканскую репатриационную программу, которая была предназначена для поощрения людей, которые добровольно хотят переехать в Мексику, а тысячи людей были депортированы против их воли. Всего репатриировано было около 400 тысяч мексиканцев. Департамент юстиции начал операцию Wetback, при которой в 1954 году были депортированы 1075168 мексиканцев.

Наиболее нормы, связанные с национальным происхождением мигрантов, проявляются в период войн. Примером этому может служить насильственное перемещение в специальные лагеря около 120 тысяч японцев (из которых 62% имели американское гражданство) с западного побережья США во время Второй мировой войны. Около 10 тысяч смогли переехать в другие районы страны, остальные 110 тысяч были заключены в лагеря, официально называвшимися "военными центрами перемещения". Во многих публикациях данные лагеря называют концентрационными. Интернированные могли обращаться в суд с просьбой о рассмотрении их дел. (Одна из интернированных японок, Мицуи Эндо, обратилась в Верховный суд США, который, рассмотрев ее дело, вынес решение о ее освобождении - en: Ex parte Endo 323 U.S. 283 (1944)). Президент Франклин Рузвельт санкционировал интернирование, подписав 19 февраля 1942 года Чрезвычайный указ N 9066, который разрешал военным властям определить "зоны выселения" и перемещать из них любых лиц. В результате все граждане японского происхождения были насильственно выселены с тихоокеанского побережья, в том числе из Калифорнии и большей части Орегона и Вашингтона, в лагеря для интернированных лиц. В 1944 году Верховный суд США подтвердил конституционность интернирования, аргументировав это тем, что ограничение гражданских прав расовой группы допустимо, если того "требует общественная необходимость". В январе 1945 года акты о выселении были отменены, и в 1948 году интернированным лицам была выплачена частичная компенсация за потерю собственности, однако большинство из них так и не смогли полностью возместить убытки. В 1988 году президент Рональд Рейган подписал документ, в котором от имени правительства США приносились извинения за интернирование, вызванное "расовыми предрассудками, военной истерией и ошибками политического руководства".

В предпоследний период эмиграции, продолжавшийся до 1965 года, в США прибыло ограниченное количество иммигрантов, в основном это были беженцы: еврейские беженцы из нацистской Германии перед Второй мировой войной; те, кто пережил холокост; перемещенные лица разных национальностей, бежавшие от коммунистического правления в Восточной Европе; венгры, искавшие убежища после неудавшегося восстания в 1956 году; и кубинцы, которые после революции 1959 года смогли найти себе пристанище в США.

В целях контроля и учета въезжающих в США граждан с 1 января 1820 года капитан каждого прибывающего в страну судна должен был предоставить список перевозимых на борту пассажиров. Таким образом, 1820 год можно считать моментом, с которого учет прибывающих в США иммигрантов стал вестись достаточно точно. В 1891 году в США была создана Иммиграционная служба, а в январе 1892 года на острове Эллис (Нью-Йорк) был открыт иммиграционный пункт, в задачи которого входила проверка личности и здоровья лиц, прибывающих в страну, и определение их дальнейшей судьбы.

Последняя волна иммиграции началась в 1965 году, когда с принятием Закона Харта-Селлера, изменившего Закон об иммиграции и гражданстве 1952 года, была отменена система квот национального происхождения с тем, чтобы выровнять иммиграционную политику за счет новой иммиграции из неевропейских стран, которые изменили этнический состав Соединенных Штатов. Эта мера не предназначалась для стимулирования иммиграции из Азии, с Ближнего Востока, из Африки и других развивающихся регионов мира, напротив, отказавшись от системы квот по расовому признаку, ее авторы рассчитывали на то, что иммигранты будут приезжать из "традиционных" обществ, присылавших их ранее, таких как Италия, Греция и Польша. Однако после 1970 года, вслед за первоначальным притоком из этих стран, иммигранты начали прибывать из Кореи, Китая, Индии, Филиппин и Пакистана, а также из стран Африки. К 2000 году иммиграция в США достигла уровня 1900 года, и Соединенные Штаты вновь стали страной, которая формируется и преобразуется под воздействием иммиграции. В начале XXI века американское общество снова втянулось в дебаты об иммиграции и роли иммигрантов в американском обществе. Как и в прошлом, некоторые критики современных иммигрантов полагают, что приезжие отбирают рабочие места у американцев и создают чрезмерную нагрузку на системы образования, социального обеспечения и здравоохранения; что основам общественной структуры в стране угрожают многочисленные нелегальные иммигранты, как и прежде, каждая новая волна иммигрантов вселяет в американцев, в том числе в детей и внуков бывших иммигрантов, страх, подозрительность и обеспокоенность.

§ 2. Государственная политика

в сфере регулирования миграционных процессов,

интеграции мигрантов и выявления лиц,

незаконно находящихся на территории государства

Новая концепция Великобритании основных направлений иммиграционной политики, изложенная в Белой книге, названной "Безопасные границы, тихая гавань: многообразие интеграции в современной Британии" <1> была подготовлена МВД Соединенного Королевства и представлена парламенту в феврале 2002 года. К этому моменту количество лиц, ищущих убежища в Великобритании, достигло своего максимума - 84130, так что решение вопроса о предоставлении им убежища являлось первоочередным в политической повестке дня. В этом документе было подчеркнуто, что начиная с 1950-х и 1960-х годов изменения в общественном сознании и социальных отношениях привели к замене понятия ассимиляция новыми идеями мультикультурализма и социальной сплоченности. В документе указано на трудности достижения баланса между управлением иммиграцией, поощрением культурного признания, борьбой с социальной изоляцией и содействием созданию в современном смысле единого образа британца. В документе также выражена мысль о необходимости изменения иммиграционной политики с тем, чтобы сделать иммиграцию "управляемой" и обеспечить как можно большему количеству людей въезд и работу в Великобритании на законных основаниях, а также более жесткие правила и механизмы, препятствующие нелегальной работе. "Миграция является неизбежной реальностью современного мира и приносит значительные выгоды, - подчеркивалось в Белой книге, - но поддержание позитивного вклада миграции в социальное благополучие и экономическое процветание страны требует правильного управления этим процессом и создания твердой основы, на которой можно добиться успешной интеграции новых жителей Британии с учетом их разнообразия".

--------------------------------

<1> Home Office (2002), Secure Borders, Safe Haven: Integration with Diversity in Modern Britain. URL: http://www.archive2.official-documents.co.uk/document/cm53/5387/cm5387.pdf (дата обращения: 08.08.2012); Refugees and other new migrants: a review of the evidence on successful approaches to integration. URL: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/docl_1437_383239555.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

Ключевым элементом обязательств (долга) Великобритании является обеспечение тихой гавани беженцам, спасающимся от преследований; оказание помощи тем лицам, кто въехал в страну на законных основаниях, чтобы строить свою жизнь и реализовать свой потенциал в качестве полноправных членов общества. Поскольку многим беженцам обычно трудно перейти к независимой жизни без получения поддержки от государства, новая государственная координационная политика будет направлена на повышение доступа беженцев к образованию, здравоохранению и занятости. Успешность стратегии интеграции, как отмечается в документе, зижд