2015-05-30
760Глава 1. ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ОБЪЕКТ ПРАВА.
§ 1. Земельный участок как объект права.
Право собственности на земельный участок
Земельный участок - это особый объект права. Являясь частью земной коры, он вечен и непотребляем. Площади всех земельных участков ограничены размерами территории страны. В силу этого их количество ограничено, а количество ценных, пригодных для позитивного использования земельных участков ограничено еще в большей степени. По мере роста населения ценность земельных участков в силу этого будет только возрастать. Человек не создает земельные участки в отличие от других вещей, а только лишь в результате хозяйственной деятельности изменяет их свойства - улучшает или ухудшает какой-либо земельный участок. Земельный участок не может погибнуть, как не может погибнуть часть земной коры, его гибель в процессе раздела или объединения с другими земельными участками - гибель чисто юридическая, прекращение его существования исключительно как объекта права. Можно утверждать, что земельный участок - это юридическая фикция, позволяющая определить природный объект как объект права собственности.
Земельный участок - часть земной поверхности, отграниченной установленными границами от других земельных участков. Формирование границ земельного участка позволяет выделить его из числа других объектов недвижимости. Наличие границ - ключевой фактор, позволяющий отделить конкретный участок от всех остальных: нет границ - нет земельного участка как недвижимой вещи, притом что пользование землей может и существовать <1>.
--------------------------------
<1> Границы как ключевой признак земельного участка признаются практически всеми теоретиками и специалистами в этой области. Сама процедура их установления является сложной публично-правовой процедурой их индивидуализации. Более подробно см.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 147 - 152.
Границы земельного участка отражаются на местности путем установки межевых знаков. Месторасположение межевых знаков и, соответственно, границы земельных участков заносятся в кадастр недвижимости в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <1>. Современное российское законодательство исходит из того, что в силу достоверности сведений государственного кадастра недвижимости содержащиеся в нем сведения о границах земельного участка имеют приоритет над другими сведениями и считаются достоверными. При неверном отражении сведений о земельном участке в государственном кадастре недвижимости они могут быть исправлены в судебном и внесудебном порядке, но до исправления признаются правильными. Такой порядок признания достоверными сведений касается всех публичных реестров и, в отношении недвижимости, действует также и для Единого государственного реестра прав. Презумпция достоверности - один из основополагающих принципов построения Единого государственного реестра прав и государственного кадастра недвижимости как источника сведений об объекте недвижимого имущества.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
На практике границы земельного участка, используемого правообладателем, отличаются, и часто существенно, от границ, установленных публичным порядком. Причины такого несоответствия заключаются не только в самовольном занятии частей других, смежных, земельных участков, но и в неточности отражения сведений о границах участка в публичных информационных системах. Измерение месторасположения границ земельного участка является инженерной деятельностью, которой свойственны погрешности, обусловленные и неточностью знания системы координат, и неточностью самих измерений. При этом неточность определения границ земельного участка, как правило, не порождает споров с собственниками соседних земельных участков. То есть фактически используемый в хозяйственной деятельности земельный участок и его юридические границы, закрепленные в публичных информационных системах, как правило, не совпадают, и часто весьма существенно. Это приводит к тому, что законодатель часто допускает пересмотр границ в соответствии с фактическим пользованием земельным участком. В частности, последний раз такой пересмотр был произведен при вступлении в силу Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости". Земельные участки, которые возникли до вступления в силу этого Закона, могли быть поставлены на кадастровый учет (т.е. заново индивидуализированы) с учетом фактического пользования, при отсутствии споров по границам, и с учетом некоторых иных ограничений. В связи с фактическим отсутствием контроля за месторасположением границ земельных участков со стороны органов публичной власти и слабостью и фактической недоступностью для правообладателей сведений о состоянии межевой сети нельзя исключить таких пересмотров и в дальнейшем. Это ослабляет защищенность правообладателя, что является фактором, безусловно, негативным.
Наличие границ земельного участка, индивидуализированных надлежащим образом, является ключевым фактором для признания факта существования земельного участка как объекта права. Такая же позиция занята и Конституционным Судом РФ <1>. В указанном Постановлении Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о правах собственников помещений в многоквартирном жилом доме, однозначно определил, что право собственности собственников помещений на этот земельный участок возникает в силу закона, но только с момента его индивидуализации (постановки на кадастровый учет). До этого момента земельный участок не является вещью и объектом права. Однако судебная практика в этом вопросе не является последовательной, в частности, нередко признавая недействительными договоры купли-продажи земельного участка и иные договоры, но не полностью, а только в части занятой определенным объектом недвижимости. В частности, такая позиция была занята ВАС РФ <2>, признавшим недействительным договор купли-продажи земельного участка в части земельного участка, занятого зданием, не принадлежащим покупателю земельного участка. Следовательно, суд признал правомерным отчуждение части земельного участка, границы которого не определены и который индивидуально определенной вещью быть признан не может. Необходимо отдавать себе отчет в том, что часто суды занимают позицию, руководствуясь не столько буквой закона, сколько необходимостью реализации принципа справедливости правосудия <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069.
<2> Постановление Президиума ВАС РФ от 5 июля 2005 г. N 15524/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 12.
<3> В этом смысле одним из наиболее показательных является Постановление ВАС РФ от 15 апреля 2008 г. N 17616/07 (Вестник ВАС РФ. 2008. N 7), в соответствии с которым ВАС РФ по существу признал право бывшего собственника сгоревшего здания на земельный участок, притом что ни самого земельного участка в установленных границах, ни права постоянного бессрочного пользования, ни права на здание за заинтересованным лицом признано быть не могло. Можно предположить, что сделано это было исключительно потому, что иным образом защитить собственника сгоревшего здания было невозможно.
Современное российское законодательство исходит из того, что земельный участок как вещь возникает после его индивидуализации с момента возникновения на него вещного права, которое в отношении недвижимых вещей связано с государственной регистрацией права. По общему правилу вещные права, и в первую очередь право собственности, возникают с момента государственной регистрации, и, соответственно, земельный участок как вещь возникает с момента государственной регистрации права на него. В частном случае земельный участок может возникать с момента формирования его границ и постановки на государственный кадастровый учет; в отношении же земельных участков, права на которые возникли еще до формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество <1>, земельный участок возникал как объект права с момента определения его границ в установленном порядке. В частности, земельный участок как объект права собственности и других прав возникает сегодня с момента постановки на государственный кадастровый учет следующих земельных участков: неразграниченных, т.е. относящихся к публичной собственности, права на которые не зарегистрированы за Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; занятых многоквартирными жилыми домами, жилые и нежилые помещения в которых находятся в собственности различных лиц, что свидетельствует о возникновении в силу закона общей собственности на земельный участок. Законом могут быть установлены и другие случаи возникновения права в силу закона, в которых земельный участок как недвижимая вещь будет возникать с момента постановки его на государственный кадастровый учет.
--------------------------------
<1> "Государственный кадастр недвижимости" и "государственная регистрация прав" - относительно новые понятия, возникшие: первое - в 1993 г., второе - в 1995-м при принятии соответствующих положений ГК РФ. При этом земельные участки как объекты права существовали ранее, сегодня ранее возникшие земельные участки признаются объектом вещных прав.
Существование различных процедур определения момента возникновения земельного участка как объекта прав является негативным фактором, обусловленным раздельным существованием двух систем - системы регистрации прав и системы кадастрового учета объектов недвижимости. Это, в частности, приводит к тому, что отраженный в кадастре земельный участок, границы которого определены, формально не является вещью и объектом вещных прав до момента государственной регистрации права. Запись о таком объекте является временной. Следовательно, одной из важнейших задач в области регулирования недвижимости, стоящих перед законодателем, является объединение кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав в единую систему государственной регистрации прав, обеспечивающую признание государством прав на недвижимость, в том числе на земельные участки, и гарантии сохранения права.
Однако, несмотря на проводимое законодателем решение об объединении двух названных публичных систем, вопрос о месте государственного кадастра с повестки дня окончательно не снят. Исторически кадастр недвижимости (земельный кадастр) формировался на основе французской кадастровой системы, в которой кадастр недвижимости призван был обеспечить в первую очередь публичный, а не частный интерес <1>. Основной задачей формирования кадастра было обеспечение формирования сведений для целей налогообложения <2>. Задачей же Единого государственного реестра прав является обеспечение частного интереса через предоставление гарантий прав на недвижимое имущество. Формирование Единого государственного реестра прав, составной частью которого является кадастр недвижимости, в силу особого, присущего только реестру прав, заявительного характера формирования системы сведений об объекте делает систему сведений об объектах недвижимости неполной. При отсутствии заявления правообладателя записи о праве и об объекте не вносятся. Следовательно, такой реестр по определению является неполным, не содержит сведений обо всех земельных участках и не решает вопросов налогообложения.
--------------------------------
<1> См.: Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. М., 2001. С. 176.
<2> См.: Кадастр земель населенных пунктов: Учебник. М., 1997. С. 79.
В силу того что земельный налог является налогом местным и органы местного самоуправления в большей степени заинтересованы в собираемости этого налога, то они и в наибольшей степени заинтересованы в формировании полноценного кадастра, содержащего сведения обо всех земельных участках. Очевидно, что это можно обеспечить только при принудительном характере внесения записей об объектах, основанных не на титульных правах, а на фактическом пользовании земельными участками, при этом такое внесение должно осуществляться на основе действий органов местного самоуправления. Тогда в таком, формируемом органами местного самоуправления и используемом для целей государственного и муниципального управления, кадастре сведения о правах будут отражаться на основе данных Единого государственного реестра прав, передаваемых в порядке информационного обмена, а сведения об объектах - на основе сведений, получаемых органами местного самоуправления при осуществлении ими надзора за использованием земельных участков, надзора, за осуществлением создания объектов капитального строительства и на основе иных источников.
Вопрос о необходимости формирования кадастра недвижимости на местном уровне обсуждался в Правительстве РФ в процессе подготовки Закона "О государственном кадастре недвижимости", но положительно решен не был, притом что необходимость формирования такой системы на местном уровне не только не была отвергнута, но в целом поддерживалась. Решение вопроса было отложено на ближайшую перспективу, и похоже в ближайшее время он рассмотрен не будет.
Земельный участок изменяем, в том числе путем разделения, выделения, перераспределения или объединения с другими. Изменение земельного участка в целом - компетенция собственника. Значит, отношения по разделу земельных участков - отношения частные, и, следовательно, должны регулироваться нормами ГК РФ. Однако ГК РФ эти вопросы регулирует весьма скудно. В частности, ограничения на раздел земельных участков установлены в дополнение к общей норме ст. 133 ГК РФ только ст. 1182 ГК РФ: "Раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения". Однако кроме ограничений по размерам земельных участков препятствием для их раздела должны являться и другие характеристики, приводящие к невозможности использования по назначению образуемых земельных участков, в том числе форма этих участков, наличие ограничений по застройке и др. Требования к земельному участку как недвижимой вещи, использование которой по назначению возможно, определяются в процессе утверждения органами местного самоуправления градостроительных регламентов, которым должен соответствовать любой образуемый земельный участок. В противном случае его использование по назначению невозможно, и такой земельный участок должен признаваться неделимой вещью в соответствии со ст. 133 ГК РФ.
В связи с этим важнейшей задачей местного самоуправления сегодня является разработка градостроительных регламентов, содержащих требования к разделу собственником земельных участков, в первую очередь земельных участков для строительства, с определением требований к месту расположения строений на этих земельных участках в случае их раздела, с установлением требований к минимальным размерам, форме, расположению строений, с учетом возможности их использования по назначению.
В то же время при отсутствии установленных нормативов в практике, в частности судебной, часто используются в качестве минимальных нормативы по предоставлению земельных участков гражданам. Эти нормативы разрабатывались для других целей и на основании других критериев и поэтому для регламентации раздела неприменимы. Необходимо отдавать себе отчет, что в свое время при неконкурсном порядке предоставления земельных участков цель разработки таких нормативов была принципиально другой - определить минимальные и максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам. Сегодня эта задача решается при приобретении земельных участков на торгах, и нормативы для этих целей не нужны.
При отсутствии регламентации раздела земельных участков в ГК РФ регламентация процедур раздела относительно недавно получила закрепление в ЗК РФ. В соответствии со ст. 11.2:
"1. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также - образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", за исключением случаев, указанных в пункте 4 статьи 11.4 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.
3. Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами".
Кроме того, отдельные ограничения на изменения земельных участков установлены Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости":
"Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае, если:
- размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;
- доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута;
- одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта;
- такой земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев" (ст. 27).
Перечень нормативных требований к формированию в общем и к разделу в частности земельных участков не является полным. К сожалению, законодатель ничего не сказал о недопустимости раздела земельного участка при пересечении границей образуемого земельного участка расположенного на этом земельном участке здания, в том числе и в случае раздела земельного участка, находящегося в общей собственности, и расположенного на нем здания <1>. Несмотря на то что в теоретическом аспекте это очевидно, раздел имущества (земельного участка и расположенного на нем здания) должен приводить к прекращению общей собственности на это имущество; это положение не находит подтверждения в практике судов общей юрисдикции, долгое время признававшей такой раздел допустимым. И это при том что рекомендованная и подготовленная судьями Верховного Суда РФ книга однозначно отвергает допустимость такого раздела земельных участков <2>.
--------------------------------
<1> Такое ограничение требуется не всегда, а только в случае, когда земельный участок предназначен для строительства и эксплуатации такого здания или сооружения. В случае если сооружение предполагает ограниченное использование земельного участка, допускающего его использование с установлением сервитута, то препятствий для раздела такого земельного участка не имеется.
<2> См.: Ефимов А.Ф., Толчеев Н.К. Земельные споры. М.: Проспект, 2010. С. 163: "В то же время раздел земельного участка с оставлением здания в общей собственности полностью исключается, так как в этом случае не происходит выделения каждому из сособственников обособленного земельного участка, свободного от прав третьих лиц. Поэтому требование о разделе земельного участка в материально-правовом смысле может быть заявлено только после прекращения права общей собственности на строение либо одновременно с ним. Если строение невозможно разделить в натуре и суд не нашел оснований для прекращения права общей собственности путем передачи строения одному из сособственников, с выплатой другим денежной компенсации, не могут быть удовлетворены исковые требования в целом, т.е. о разделе дома и земельного участка".
Вопросы допустимости раздела земельных участков одновременно с разделом находящихся на этом участке строений, а также дореволюционная и современная теория вопроса были проанализированы В.В. Чубаровым <1>. Необходимо отметить, что и теория, и практика решения этого вопроса в российском праве не были однозначными. Делая выводы из проведенного указанным автором анализа, можно отметить, что допустимость раздела земельного участка с одновременным разделом здания в принципе не отрицается (по употребляемой автором терминологии - "вертикальный" раздел здания в отличие от "горизонтального" раздела, который однозначно отвергается). Тем не менее следует иметь в виду, что дореволюционное российское право допускало раздел земельного участка с одновременным разделом здания только в случае деления его по стене, именуемой брандмауэром (противопожарной капитальной стеной). В этом случае есть все основания утверждать, что здание как объект права собственности прекращалось, и в результате раздела возникали новые здания, примыкающие друг к другу по указанной капитальной стене. Вопрос о праве собственности на брандмауэр следует решать в соответствии с законодательством о сервитутах.
--------------------------------
<1> См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 230 - 250.
Важным положением, нашедшим отражение в законе, является норма о том, что при изменении земельных участков все ранее возникшие права сохраняются. Это касается и прав, которые в настоящее время возникать не могут, но сохраняются у правообладателей, в частности права постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения: "У лица, которому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает, Соответственно, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования на образуемые земельные участки" <1>. Это положение, не вызывающее сомнений в теории, до последнего времени не могло быть реализовано в полном объеме на практике, хоть и является весьма актуальным. При этом необходимо отметить, что предоставить земельные участки указанным лицам на этих правах в большинстве случаев сегодня нельзя. То есть издание акта о предоставлении земельного участка на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения после изменения земельного участка, как правило, невозможно.
--------------------------------
<1> См.: ст. 11.8 ЗК РФ.
Необходимо отметить, что в законе нашла отражение такая форма изменения земельных участков, как перераспределение. При перераспределении земельных участков осуществляется изменение месторасположения границы смежных земельных участков, что приводит к изменению их характеристик. Основанием такого изменения являются возмездные или безвозмездные сделки. Тем самым законодатель разрешает важный вопрос о способах изменения границ земельного участка, что широко востребовано в практике, но до последнего времени легально не разрешалось: при передаче части земельного участка от одного собственника другому такая часть не признавалась земельным участком как недвижимой вещью, поскольку ее характеристики не соответствовали требованиям, предъявляемым к размерам земельного участка, в силу чего такие сделки должны были признаваться ничтожными <1>.
--------------------------------
<1> Российская правовая доктрина исходит из того, что изменение земельного участка - компетенция собственника. Органы местного самоуправления устанавливают только ограничивающие собственников нормативы, в том числе и нормативы в части минимальных размеров земельных участков. В силу этого при отсутствии детальных правил определения границ органы местного самоуправления не могут влиять на месторасположение границ участков. В связи с этим землепользование приобретает хаотичный, неупорядоченный характер. Этому также способствует судебная практика, формировавшаяся судами общей юрисдикции с 1991 г., в соответствии с которой границы земельных участков, оформляемых в собственность при разделе земельных участков в натуре, формировались без учета градостроительных интересов. Поэтому одной из важнейших задач сегодня является формирование органами местного самоуправления системы правил, направленных на упорядочение действий собственников по изменению границ земельных участков, в том числе требований к размерам и форме.
Земельный участок - недвижимая вещь, объект гражданских прав. Термин "право на земельный участок" в соответствии со сложившейся правоприменительной практикой включает в себя четыре вещных и два обязательственных права: право собственности, право постоянного бессрочного пользования, право пожизненного наследуемого владения, сервитут, аренда и безвозмездное срочное пользование. Такая трактовка норм основана на положениях ст. ст. 15, 20 - 24 ЗК РФ, которые содержат закрытый перечень прав на земельные участки. В теоретическом аспекте это является очень спорным. Перечень вещных прав закрыт, их содержание должно быть определено ГК РФ, это не вызывает сомнений, в то время как в соответствии с ГК РФ участники гражданских правоотношений вправе совершать любые сделки, как определенные ГК РФ, так и не определенные им, и тем самым порождать любые обязательственные права. В частности, право на земельный участок возникает из договора строительного подряда, из договора простого товарищества, из других сделок. Но права эти, объектом которых является земельный участок, правами на земельный участок не названы. Это вовсе не значит, что такие сделки не соответствуют закону.
Земельный участок является объектом права собственности, в том числе собственности частной. Право собственности является наиболее полным из всех прав на земельные участки. Тем не менее господство собственника над своей вещью - земельным участком не является абсолютным и ограничивается в публичном интересе. Собственник земельного участка осуществляет владение, пользование и распоряжение своим участком. Осуществляя пользование, он может извлекать из него полезные свойства, в том числе использовать общедоступные полезные ископаемые и находящиеся на земельном участке дикорастущие растения, выращивать и приобретать в собственность однолетние и многолетние растения, размещать на земельном участке объекты движимого имущества, в том числе легковозводимые постройки, навесы и др., возводить объекты недвижимости. Использование земельного участка осуществляется с учетом разрешенного использования этого участка и ограничений, установленных актами публичной власти.
Земельный участок - особый объект гражданских прав, количество ценных земельных участков ограничено. В силу этого государство ограничивает собственника в возможности позитивного использования этого объекта, исходя из интересов населения, проживающего на территории, где он расположен. Использование земельного участка возможно лишь в той мере, в какой это допускается актами органов государственной власти и местного самоуправления (актами органов публичной власти). В основном издание таких актов отнесено к компетенции местного самоуправления. Порядок принятия таких актов рассмотрен в настоящей работе. В литературе используется термин "режим" земельного участка как совокупность установленных правил его использования. Сегодня органы публичной власти могут устанавливать режим земельного участка путем установления: категории земельного участка, видов разрешенного использования, публичных сервитутов и ограничений прав на земельные участки градостроительного и иного характера <1>.
--------------------------------
<1> Ограничения прав устанавливаются в соответствии со ст. 56 ЗК РФ, публичные сервитуты - в соответствии со ст. 23 ЗК РФ.
Необходимо отметить, что по общему правилу режим использования земельного участка устанавливается путем издания актов органов публичной власти без согласования с собственником земельного участка. Собственник обязан терпеть установленные ограничения, при этом в определенных законом случаях он вправе потребовать компенсации убытков <1>. Однако общей нормы, обязывающей государство и местное самоуправление возмещать вред, причиненный собственнику в результате издания актов органами власти и местного самоуправления, в законодательстве нет <2>. В связи с проводимой сейчас работой по внесению изменений в ГК РФ, в соответствии с Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, можно ожидать изменения нормы об ответственности органов власти, направленного на усиление ответственности публичной власти за вред, причиненный правомерными действиями ее органов.
--------------------------------
<1> В частности, при установлении ограничений прав в соответствии со ст. 56 ЗК РФ, при изменении категории земельного участка без согласия собственника в соответствии со ст. 57 ЗК РФ последнему компенсируются убытки. Установление публичного сервитута в соответствии с нормами ст. 23 ЗК РФ дает собственнику право требовать платы только при "существенном затруднении в использовании земельного участка".
<2> В соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный правомерными действиями органов государственной власти и местного самоуправления, подлежит возмещению только в случаях, установленных законом.
Укрупненное определение возможности использования земельного участка осуществляется в процессе установления или изменения его категории. Категория земельного участка определяет его целевое назначение. Перечень категорий земельных участков, равно как и перечень возможных видов разрешенного использования земельных участков, отнесенных к определенной категории, устанавливается ЗК РФ. Кодекс устанавливает семь категорий земельных участков: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса <1>. Каждый земельный участок должен иметь одну, как правило, определенную актом органа власти, категорию, сведения о которой подлежат отражению в кадастре, реестре прав и правоустанавливающих документах.
--------------------------------
<1> Выделение семи категорий земельных участков является, скорее, традиционным, чем нормативно закрепленным. На вопрос, сколько категорий установлено законодательством и что указывать в правоустанавливающих документах, не так просто ответить.
Порядок изменения категорий земельных участков установлен специальным Законом <1>. В отличие от общего правила установления режима земельного участка, не предполагающего согласия собственника, изменение категории осуществляется по заявлению собственника (иного правообладателя) земельного участка, если иное не установлено законом. Принудительно категория может быть изменена только в случаях отнесения земельного участка к землям населенных пунктов и создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельного участка у его собственника.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5276.
В изменении категории земельного участка может быть отказано по исчерпывающему перечню оснований: в случае обращения ненадлежащего лица, установленного законом запрета на изменение категории земельного участка и в случае несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Таким образом, изменение категории земельного участка всегда подразумевает сложную совокупность актов органов государственной власти и местного самоуправления, включающую в себя не только сам акт об изменении категории земельного участка, но и совокупность актов местного самоуправления по изменению схем территориального планирования, генеральных планов поселений, проектов планировки территорий и иной документации, принятой органами местного самоуправления в установленном порядке и определяющей правила использования земельных участков.
Перечень государственных органов, уполномоченных принимать решения об изменении категорий земельных участков, установлен ЗК РФ:
"Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны" <1>.
--------------------------------
<1> См. ст. 8 ЗК РФ.
Сведения об изменении категории направляются органами власти в органы кадастрового учета для внесения изменений в кадастр, что осуществляется на основании документов, направляемых органами государственной власти и местного самоуправления и при отсутствии заявления собственника. Завершение изменения категории земельного участка осуществляется посредством внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав. Такая запись вносится уже по заявлению правообладателя <1>, в связи с чем фактическая категория земельного участка, отраженная в записях кадастра, может не совпадать с категорией в записях реестра прав. Это несоответствие может быть устранено только путем объединения кадастра и реестра прав.
--------------------------------
<1> Позиция законодателя, которую можно трактовать таким образом, что моментом изменения категории является момент внесения записи в реестр прав, ошибочна. Как и позиция, что в отдельных случаях категорию можно изменить только по воле собственника. Как отмечено выше, режим земельного участка устанавливается в публичном интересе и момент изменения категории земельного участка не может зависеть от воли собственника.
Установление вида разрешенного использования осуществляется, как правило, органами местного самоуправления. ЗК РФ, устанавливая для каждой категории свой перечень видов разрешенного использования, не определяет порядок и процедуры принятия решений об установлении такого перечня. При отсутствии указаний в ЗК РФ применяются правила, содержащиеся в других законах, в первую очередь в Градостроительном кодексе РФ. Необходимо иметь в виду, что вопросы земельных отношений и градостроительной деятельности отнесены к вопросам совместного ведения, что допускает принятие законов субъектами РФ как в случаях, прямо определенных федеральным законодательством, так и в случаях, когда отдельные вопросы федеральным законодательством не урегулированы. Это делает процедуры и практику принятия таких актов различной в различных субъектах Российской Федерации.
В отличие от процедуры изменения категории земельного участка при изменении вида его разрешенного использования, как правило, отсутствует акт органа местного самоуправления, содержащий перечень земельных участков, вид разрешенного использования которых изменяется. Изменение вида разрешенного использования осуществляется при проведении в процессе принятия градостроительной документации процедуры зонирования территорий, а также при принятии иных нормативных актов органами местного самоуправления, по результатам зонирования. Установление отдельным актом органа местного самоуправления конкретного вида разрешенного использования для конкретного земельного участка возможно только в частном случае.
При принятии решения органы местного самоуправления не связаны решениями собственников о разделении или объединении земельных участков, поскольку они носят частный характер, а решения органов власти направлены на удовлетворение публичного интереса <1>. Часто органы местного самоуправления и не располагают такими сведениями в связи с неполучением их из кадастра недвижимости и их неполнотой. В результате границы территориальных зон с установленными видами разрешенного использования земельных участков могут не совпадать с фактическими границами земельных участков, что создает для собственника земельного участка неопределенность в допустимых правилах его использования. Представляется, что такие акты органов местного самоуправления не могут быть признаны незаконными на этом основании, а вопрос о возможности пользования земельным участком требует разъяснений в законодательстве или в правоприменительной практике. До формирования практики следует исходить из того, что пользование частью земельного участка, отнесенного к соответствующей зоне, должно соответствовать правилам использования, определенным зонированием.
--------------------------------
<1> В отличие от собственника, который связан актами местного самоуправления. Раздел земельного участка должен происходить с учетом зонирования.
Часто органы местного самоуправления трактуют понятие разрешенного использования земельного участка очень узко, ограничивая возможность такого использования во времени <1>. Такой подход прямо противоречит вещной природе земельного участка, бессрочному характеру права собственности, целям градостроительной деятельности и потому не может быть одобрен.
--------------------------------
<1> В частности, широко распространена практика предоставления земельных участков для строительства, при этом понимается, что использование такого участка возможно только в период строительства, а для эксплуатации построенного здания требуется изменение режима использования земельного участка, в частности принятие отдельного акта с установлением иного вида разрешенного использования - для эксплуатации определенного здания.
В силу особого порядка принятия актов органов местного самоуправления, вступающих в силу с момента их официального опубликования, и неполноты государственного кадастра недвижимости возникает вопрос об отвечающем принципам публичности и достоверности источнике сведений об установленных правилах использования земельных участков. На сегодняшний день такие сведения должны отражаться в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, формируемой в соответствии с Градостроительным кодексом РФ: "Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности - организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений" <1>. По своей природе информационные системы обеспечения градостроительной деятельности - это местный кадастр. Однако в отношении данного информационного массива не установлены презумпции публичности и достоверности, а фактически необходимые сведения о действующих правилах использования земельных участков в нем отсутствуют.
--------------------------------
<1> Статья 56 Градостроительного кодекса РФ.
В силу того что акты органов местного самоуправления, ограничивающие права граждан, вступают в силу с момента их официального опубликования, обязательность соблюдения требований разрешенного использования земельного участка возникает с момента вступления в силу соответствующих актов.
Необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с Законом "О государственном кадастре недвижимости" органы местного самоуправления не обязаны направлять в орган кадастрового учета акты, в соответствии с которыми установлены виды разрешенного использования. Такие сведения в кадастр представляются правообладателем. При этом необходимо отметить, что в соответствии со ст. 7 названного Закона в кадастре недвижимости отражаются сведения о виде разрешенного использования земельного участка, из чего некоторыми авторами делается вывод о том, что собственник земельного участка обязан надлежащим образом оформить выбор разрешенного использования <1>. До такого оформления использование земельного участка, отличное от установленного кадастром, будет ненадлежащим. Такая позиция представляется ошибочной. Обращение с заявлениями о внесении изменений в сведения кадастра - право собственника, а не его обязанность. Правообладатель земельного участка, имея обязанность соблюдать установленные правила использования земельных участков, в пределах этих правил может по своему выбору использовать земельный участок по любому назначению из возможных. Соответственно, при отражении сведений о земельном участке в кадастре подлежат отражению все возможные виды разрешенного использования, а не только вид, фактически используемый правообладателем. К сожалению, Закон о государственном кадастре недвижимости содержит неточности, в частности относит к числу сведений, отражаемых в кадастре, сведения не о видах разрешенного использования, а о виде разрешенного использования, что позволяет трактовать эту норму так, как это сделал указанный автор.
--------------------------------
<1> См.: Попов М. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельного участка // Хозяйство и право. 2009. N 2. С. 3 - 21. М. Попов пишет: "Выбор правообладателем земельного участка одного из основных видов разрешенного использования земельного участка должен быть надлежащим образом оформлен". Озабоченность автора негативными последствиями невнесения сведений о фактическом использовании земельного участка можно понять, если учесть, что налоговые последствия связаны с фактическим разрешенным использованием. В связи с этим правила определения кадастровой стоимости земельного участка нуждаются в совершенствовании в части определения кадастровой стоимости земельного участка не по фактическому использованию, а исходя из наилучшего из разрешенных с целью стимулирования собственника использовать земельный участок наиболее эффективно.
В связи с этим более соответствующей и публичным интересам, и интересам правообладателей представляется процедура внесения всех сведений о земельном участке, устанавливаемая на основании актов органов государственной власти и местного самоуправления, при отражении сведений, представляемых в кадастр принявшими соответствующие акты органами. Эта процедура схожа с существующим сегодня порядком предоставления сведений об установленных органами местного самоуправления сведениях о зонах с особым режимом их использования.
Спорным кажется и другое утверждение автора цитируемой статьи: "Представляется, что общее правило должно заключаться в установлении максимально широкого перечня основных видов разрешенного использования, что позволит правообладателям земельных участков самостоятельно и свободно, без дополнительных административных барьеров, определять параметры своей активности на земельном участке" <1>. Органы местного самоуправления заинтересованы не только в активности правообладателя земельного участка, поскольку это приводит к увеличению доходов местных бюджетов, повышению занятости населения и др., но еще и в оптимизации среды обитания, обеспечении равномерности распределения по территории социально значимых объектов. Максимально широкий перечень видов разрешенного использования приведет к тому, что на определенной территории будут размещаться объекты только с максимально высокой доходностью в ущерб иным. Уместнее говорить о расширении перечня возможных видов разрешенного использования, если это не препятствует обеспечению социальных потребностей населения. Но кроме социально значимых объектов установление разрешенного использования исключительно по фактическому использованию неприемлемо, так как не стимулирует собственника к улучшению использования земельного участка.
--------------------------------
<1> Попов М. Указ. соч.
Установление публичных сервитутов. Использование самого термина "публичный сервитут" нельзя признать удачным, поскольку сервитут (частный сервитут) - вещное право, связывающее двух определенных субъектов частного права, в то время как публичный сервитут - обременение земельного участка. Публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Из публичного сервитута ни у кого не возникает субъективных прав, из чего и делается вывод о том, что публичный сервитут - один из способов формирования режима земельного участка:
"Могут устанавливаться публичные сервитуты для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Попов М. Указ. соч.
В отличие от установления вида разрешенного использования земельного участка для установления публичного сервитута требуется принятие отдельного нормативного акта; кроме того, в любом случае должен быть определен конкретный земельный участок, обременяемый публичным сервитутом. Правовые последствия возникают с момента вступления в силу акта об установлении публичного сервитута, а установленная законом государственная регистрация публичных сервитутов носит информационный характер, направлена на повышение информативности реестра прав и не определяет момент возникновения обременения <1>. Соотношение публичного и частного сервитута будет рассмотрено далее в соответствующем разделе работы.
--------------------------------
<1> В отличие от частного сервитута, который возникает исключительно с момента государственной регистрации. Исследование проблем государственной регистрации не является целью настоящей работы, но требуют разделения субъективные права, подлежащие регистрации и возникающие в связи с такой регистрацией, и иные юридические факты, отражаемые в реестре, возникновение которых никак с регистрацией не связано.
Установление ограничений прав на земельные участки. Сам термин "ограничение прав" охватывает очень широкий перечень понятий, и в данном случае должен пониматься в значении, определенном ст. 56 ЗК РФ:
"Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами".
Как следует из содержания статьи, перечень ограничений не является закрытым, могут устанавливаться и иные ограничения в случаях, установленных федеральными законами.
Ограничения прав на земельные участки устанавливаются, как правило, актами органов местного самоуправления. Они могут носить как временный, так и постоянный характер. По общему правилу собственник вправе требовать компенсации убытков в связи с установлением ограничений. В отдельных случаях ограничения могут быть установлены непосредственно федеральными законами <1>. Ограничения могут устанавливаться с указанием конкретных земельных участков, в отношении которых осуществляется их установление, или без такого указания (например, при утверждении проектов планировки территорий).
--------------------------------
<1> Например, водоохранные зоны, устанавливаемые Водным кодексом РФ.
Ограничения прав на земельные участки устанавливаются при размещении охраняемых объектов недвижимости. Строительство представляющих опасность объектов предполагает необходимость установления ограничений прав на земельные участки в месте расположения охраняемого объекта. В этом случае ограничение должно устанавливаться с момента начала эксплуатации объекта, т.е. в связи с получением разрешения на эксплуатацию. Однако типовая форма разрешения на эксплуатацию не содержит записи об установлении охранной зоны с установленными законодательством параметрами. Исходя из буквы закона ограничение прав на земельные участки в этом случае не должно считаться установленным. Это, однако, не соответствует публичным интересам, поскольку такие ограничения устанавливаются в том числе и с целью обеспечения охраны жизни и здоровья населения. До устранения этого пробела в законодательстве органы местного самоуправления (а в случае создания объектов федерального значения или значения субъектов Российской Федерации - соответствующие органы) должны обеспечить совпадение даты принятия отдельных актов об установлении соответствующих ограничений прав с датой получения разрешения на эксплуатацию.
В соответствии со ст. 56 ЗК РФ ограничения прав могут быть установлены решением суда, но только в случаях, установленных федеральными законами. Законодатель не определяет, кто может требовать установления ограничений в судебном порядке, однако можно предполагать, что с такими требованиями могут обращаться и собственники земельных участков, права которых фактически ограничены. Это создает условия для установления в интересах частных лиц ограничений, по своей природе схожих с сервитутами. В соответствии с ГК РФ <1> требовать установления сервитута может только лицо, в интересах которого сервитут устанавливается. Аналогичный подход закреплен и судебной практикой. Это создает определенные сложности при установлении сервитутов для собственников земельных участков, права которых практически обременены в интересах определенного лица, поскольку формально требовать установления сервитута они не могут. Буквальная трактовка положений ст. 56 свидетельствует о том, что такие лица могут требовать установления ограничения и компенсации возникающих в связи с этим убытков.
--------------------------------
<1> См. п. 3 ст. 274 ГК РФ.
Установленные актами органов государственной власти, местного самоуправления и судебными актами ограничения прав на земельные участки возникают с момента вступления в силу названных актов. Акты органов государственной власти и местного самоуправления подлежат направлению в кадастр недвижимости и отражению в качестве обременений в сведениях о земельных участках.
§ 2. Сервитуты
Мудреное, необычное для русского уха слово "сервитут" постепенно начинает восприниматься не только профессиональными юристами, но и значительным числом обычных собственников недвижимого имущества. Расширение круга обладателей этого права, круга участников отношений, регулируемых посредством сервитута, требует более детального определения места сервитутных отношений в системе имущественных отношений в российском праве.
Термин "сервитут" появился в российском законодательстве относительно недавно. Определение сервитута впервые появилось в связи с принятием части первой ГК РФ в гл. 17 в 1994 г., при этом сама гл. 17 вступила в силу только в апреле 2001 г. То есть реально сервитуты могли возникать только после вступления в силу гл. 17 ГК РФ <1>. Действующие до ГК РФ нормативные акты, содержащие понятие "сервитут", определяли его по-другому, более узко <2>. Говорить о возможности возникновения сервитута как субъективного частного права до момента, определенного ГК РФ, не приходится.
--------------------------------
<1> Введена Федеральным законом от 16 апреля 2001 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 2001. N 17. Ст. 1644).
<2> Например, Указ Президента РФ от 22 июля 1994 N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" определял сервитут как право государства ограниченно пользоваться чужим земельным участком для целей эксплуатации коммуникаций на этом земельном участке.
Сервитут - право ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, возникающее у собственника иной недвижимой вещи, пользование которой в соответствии с ее назначением невозможно без ограниченного пользования чужой недвижимой вещью. Сервитут - право вещное. Действующее сегодня определение сервитута дается в ст. 274 ГК РФ. Сервитут связывает двух собственников объектов недвижимости либо обладателей права постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения. Сервитут - право не конкретного лица, а собственника или владельца объекта недвижимости, неотделимое от права собственности на этот объект недвижимости.
Сервитут не предполагает владения недвижимой вещью. Он дает только ограниченное пользование. Собственник или обладатель иного вещного права осуществляет владение вещью, обремененной сервитутом с учетом этого обременения. Этот критерий позволяет отделить сервитуты от других вещных прав. На практике применение этого критерия не является простым, поскольку для отдельных сервитутов пользование чужой вещью приводит к такому занятию ее части, что владелец вещи, сохраняя владение вещью в целом, утрачивает возможность владения ее частью, необходимой для осуществления сервитута. В этих случаях вопрос об отделении сервитутов от иных вещных прав может быть решен только через определение в законе содержания каждого сервитута.
Сервитуты широко распространены в мировом праве и являются неизбежным следствием частной собственности на землю. Учитывая, что институт частной собственности на землю складывался в мире в течение тысячелетий, перечни и содержание различных сервитутов в мире весьма разнообразны и призваны отрегулировать столь же разнообразные отношения.
Учитывая, что большую часть XX в. в России практически не было частной собственности на землю, не было и условий для частноправового регулирования отношений с земельными участками. У государства не было необходимости предоставлять право ограниченного пользования, возникающее из частного правоотношения, поскольку как собственник земельного участка оно всегда могло обеспечить соответствующее пользование публичным порядком. То есть условия для появления сервитута как ограниченного вещного права возникли только с середины 90-х годов, т.е. как раз фактически с момента вступления в силу части первой ГК РФ.
Казалось бы, существует возможность заимствовать сложившиеся в развитых правопорядках сервитутные конструкции для использования их в российском праве. Однако, как неоднократно отмечали наши ведущие цивилисты, возможности прямых заимствований (рецепций) отечественной правовой системой существенно ограничены, поскольку часто требуют кардинального пересмотра сложившегося нормативно-правового регулирования <1>. В связи с сохраняющейся значительной долей публичного регулирования земельных отношений в сферах, где возможно частно-правовое регулирование, необходимость в установлении права ограниченного пользования будет возникать только тогда, когда невозможно или нецелесообразно традиционное публичное регулирование. Можно сделать вывод, что перечень сервитутов сегодня будет ограничен, что не отрицает возможности его расширения в дальнейшем по мере развития частного права.
--------------------------------
<1> См., например: Суханов Е.А. О видах сделок в германском и российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 15.
Проблема отграничения частного интереса от публичного и тем самым отграничения гражданского права как отрасли от права публичного является вообще крайне важной. Принципиальное решение этого вопроса было предложено в свое время В.Ф. Яковлевым в работе "Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений" <1>. Особое значение эта проблема имеет для определения предмета сервитутного регулирования в силу, как было отмечено выше, сложившегося публично-правового регулирования отношений, объектом которых выступает земельный участок. Это также обусловлено многочисленными спорами в связи с определением предмета земельного права <2>, необходимостью отграничения гражданско-правовых отношений, объектом которых является земельный участок, от иных отношений.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. М.: Статут, 2006.
<2> См., например: Боголюбов С.А. Земельное право. М.: Юрайт, 2010.
Наличие принципиальных теоретических расхождений во взглядах на регулирование отношений с земельными участками привело к наличию многочисленных противоречий в действующем законодательстве, и в первую очередь противоречий между ГК РФ и ЗК РФ. Это касается и использования самого термина "сервитут".
ГК РФ знает только один сервитут - частный. В иных Кодексах, в частности в ЗК РФ, содержалось и содержится понятие публичного сервитута. Применив в ЗК РФ термин "публичный сервитут" в значении права, устанавливаемого в интересах неограниченного круга лиц или публично-правового образования, законодатель смешал публичный и частный интересы. Особую пикантность этой ситуации добавляет то, что, формально устанавливая публичный сервитут в интересах неограниченного круга лиц, указанная норма дает возможность ограниченно пользоваться частным земельным участком конкретному частному лицу, осуществляющему свою деятельность с целью извлечения прибыли <1>. В данном случае понятие "публичный интерес" произвольно расширяется до любой деятельности, осуществляемой в отношении неограниченного или значительного числа лиц или просто значимой для субъекта публичного права <2>.
--------------------------------
<1> Статья 23 ЗК РФ: "Могут устанавливаться публичные сервитуты для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе".
<2> Формально публичный сервитут может быть установлен для обеспечения эксплуатации трубопровода, используемого одним крупным хозяйствующим субъектом исключительно в своих интересах с целью получения прибыли, притом что этот субъект имеет значение для местного самоуправления как крупный налогоплательщик.
Не отрицая принципиальную необходимость и устанавливаемую публичным порядком <1>, путем издания актов органами государственной власти или местного самоуправления, возможность ограниченного пользования чужим земельным участком неограниченным кругом лиц, необходимо четко отграничить субъективное вещное право определенного лица (сервитут) от особенностей публично-правового регулирования режима использования земельного участка, приводящих к возникновению обременений у его собственника. Использование термина "сервитут", пусть и с определением "публичный", в этом случае необоснованно и недопустимо.
--------------------------------
<1> В практике часто возникает необходимость в обеспечении прохода через чужой земельный участок для жителей какого-либо населенного пункта, например к водоему или автодороге, либо в сохранении такого прохода, как ранее сложившегося порядка пользования таким земельным участком, до его приватизации. В этом случае установление такого обременения актами органов местного самоуправления является обоснованным и необходимым. В силу того что установление таких обременений сегодня влеч
