Контроль: сущность, понятие, классификация, отличие от надзора

Контроль в современном демократическом государстве носит многофункциональный характер, поэтому в юридической литературе выделяются различные подходы к пониманию его сущности. Его считают функцией управления, стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей организации[95]. Контроль является весьма специфической функцией государственного управления.

Контроль в деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы – это и важный способ обеспечения законности и дисциплины, основанный на нормах права порядок деятельности специально уполномоченных субъектов. Контроль – система наблюдения и проверки деятельности соответствующего объекта, направленная на своевременное выявление отклонений от заданных параметров его функционирования с последующей корректировкой хода его деятельности и устранения выявленных недостатков.

Контроль, относящийся к специальным юридическим средствам обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, осуществляется всеми государственными органами в ходе повседневного выполнения своих задач и функций в экономической, социально-культурной, административно-политической и иных сферах общественной жизни. Он носит название государственного, поскольку осуществляется от имени государства с использованием соответствующих государственно-властных полномочий.

В настоящее время методы и формы осуществления контрольной деятельности значительно трансформировались, они приобрели особую правовую значимость и нашли свое легальное закрепление. Сегодня неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов осуществления контроля, а также несоблюдение регламентированного нормативными правовыми актами порядка осуществления контрольной деятельности может привести к неблагоприятным последствиям.

Сущность контроля заключается в том, что уполномоченный на то орган государственной власти (исполнительный, законодательный, судебный) либо общественное объединение на основе имеющихся в их распоряжении организационно-правовых средств выявляют существующие отклонения от законности, принимают меры по их устранению, восстанавливают нарушенные при этом права и законные интересы граждан, привлекают виновных к ответственности и не допускают возникновения нарушений законности и дисциплины в будущем.

Контроль – это универсальная как правовая, так и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государственного механизма и их должностных лиц.

Именно благодаря контролю поддерживается режим законности и дисциплины в служебной деятельности различных органов государственной власти. Тем не менее, говорить о том, что современная система государственного управления, а также созданная модель государственного контроля работают эффективно, пока явно преждевременно.

Приходится констатировать, что наличие большого количества контрольно-надзорных органов еще не является гарантией соблюдения законности и дисциплины. Напротив, должностные лица контрольных структур в определенной степени репродуцируют различного рода нарушения законности, а также сами совершают коррупционные правонарушения.

Государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:

- контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

- данная деятельность носит социально-преобразующий характер;

- ее содержанием является фактическая деятельность государства по установлению и сдерживанию социально-вредных отклонений;

- данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;

- данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;

- данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

- она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.

Необходимо отметить, что контрольную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен носить, прежде всего, информационную нагрузку[96], что подтверждает тесная взаимосвязь контрольной функции с другими функциями государства - экономической, политической, социальной и др.

Контроль – многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций.

В целом следует отметить, что под государственным контролем в современной науке принято понимать проверку соответствия результатов заданным параметрам. Содержание государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных[97].

Государственный контроль классифицируется по различным основаниям.

По форме контроль делится на:

а) непосредственное наблюдение за деятельностью проверяемого объекта (например, ревизия финансово-хозяйственной деятельности, инспектирование и пр.);

б) изучение документационных материалов, характеризующих работу подконтрольного объекта (публикации в средствах массовой информации, жалобы граждан);

в) заслушивание исполнителей руководителем (отчетов, информации и сообщений).

Кроме того, активно используются экспертизы, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, лицензирование, сертификация, выдача разрешений и т.п.

В зависимости от объема обследуемой деятельности государственный контроль подразделяется на:

а) общий (охватывает всю деятельность подконтрольного объекта);

б) специальный (осуществляется по какому-либо одному направлению деятельности или конкретному вопросу).

По подведомственности объекта субъекту контроля выделяют:

а) внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый органом, не входящим в систему проверяемого ведомства;

б) внутренний (отраслевой) контроль, осуществляемый собственными силами министерства и иного ведомства.

В зависимости от стадии управленческого цикла, на которой проводится контроль, можно выделить:

а) предварительный контроль (основное назначение которого в профилактике и предупреждении нарушений до начала осуществления деятельности);

б) текущий контроль (осуществляемый в ходе повседневной деятельности подконтрольного объекта);

в) последующий контроль (состоящий в проверке реального исполнения конкретного предписания субъекта).

В зависимости от субъекта государственного контроля, объема и характера его полномочий выделяется:

а) контроль со стороны Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации;

б) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

в) контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами;

г) контроль со стороны судебной власти.

Для обеспечения законности в государственном управлении устанавливается не только контроль, но и надзор. Традиционным в теоретическом плане является рассмотрение вопроса соотношения указанных категорий.

Определение сущности надзора является сложнейшей проблемой науки управления, над разрешением которой работают известные ученые в области административного права многие десятилетия[98]. Многообразие форм, видов, направлений контрольно-надзорной деятельности в некоторых случаях приводит к смешению этих родственных понятий. Также в науке существует две основные точки зрения по поводу соотношения контроля и надзора. Первая из них фактически отождествляет эти два понятия, а вторая наоборот считает их отличными. Вместе с тем, действующее законодательство не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[99], Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[100] функции по контролю и надзору не разграничиваются. В ряде статей КоАП РФ термины «контроль» и «надзор» также употребляются как равнозначные. Например, в ч.3 ст. 1.3.1, устанавливается, что «в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля».

Отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий «контроль» и «надзор» как на законодательном уровне, так и в науке обусловливает наличие различных подходов к одному и тому же виду деятельности, который может называться как контролем, так и надзором.

Существенное различие между административным контролем и надзором заключается именно в объеме соответствующей компетенции, в глубине проникновения в деятельность подконтрольного объекта. Надзор – это суженный контроль[101]. При осуществлении надзора оценка деятельности объекта осуществляется только с точки зрения законности, но не целесообразности и поэтому вмешательство в эту деятельность не допускается.

В словаре русского языка под надзором понимается «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо»[102].

Надзор представляет собой другой, отличный от контроля, организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, который определяет его как особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-эпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверка результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения)[103].

Таким образом, административный надзор за обеспечением законности и дисциплины в государственном управлении – это одна из форм деятельности органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц по обеспечению законности без вмешательства во внутреннюю работу поднадзорных субъектов.