Образование ФПС Российской Федерации

Основные этапы становления и развития российских пограничных войск. Героические подвиги пограничников при защите государственной границы России

Научный сотрудник

Брокаренко Н.В.

Москва

2004 г.

ПЛАН

Вступление.

1. Создание Пограничной службы СНГ и Российской Федерации.

2. Образование ФПС Российской Федерации.

3. Реорганизация Пограничной службы ФСБ Российской Федерации.

4. На страже границ Отечества.

Заключение.

За истекшее десятилетие Пограничная служба Российской Федерации пережила крупные преобразования, связанные не только с изменением названия и подчинения. Преобразования предопределили будущее облика границы, службы пограничников, членов их семей. Таких крупномасштабных реформ не проводилось со времени упразднения ОКПС и создания советской пограничной охраны. В 90-е годы ХХ века образуются Комитет по охране государственной границы СССР, возглавляемый Председателем Комитета, Пограничные войска Министерства безопасности под началом командующего пограничными войсками, Федеральная пограничная служба, которой руководил Директор, наконец, в 2003 г. происходит упразднение Федеральной пограничной службы Российской Федерации с передачей ее функций Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

Особенность проводимой реорганизации в том, что она является частью общегосударственной реформы в области безопасности России и проводится на основе Указов Президента Российской Федерации. Преобразования в Пограничной службе ФСБ России направлены на создание цивилизованной системы охраны границы.

1. Создание Пограничной службы СНГ

и Российской Федерации.

Распад СССР повлек за собой множество проблем, связанных с образованием Российской Федерации, созданием Содружества Независимых Государств (СНГ). Радикально изменилось общественное и государственное устройство России. Возникшие на территории СССР новые независимые государства переживали сложный процесс внутренней трансформации. Формально эти страны являлись для России заграницей, фактически же оставались тесно связанными с нею множеством экономических, культурных и этнических уз.

Бывший Советский Союз имел единую государственную границу, установленную соответствующими договорами с большинством сопредельных стран. С возникновением на его территории суверенных государств бывшие административные границы между союзными республиками, по сути, стали государственными.

На Киевской встрече глав государств – участников Содружества в марте 1992 г. было подписано соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон, статусе пограничных войск СНГ, создано Объединенное командование, определено Положение о нем. Совет глав государств поручил Главнокомандующему пограничными войсками генерал-полковнику И.Я. Калиниченко совместно с полномочными представителями стран СНГ разработать и представить Совету предложения о правовом статусе Главнокомандующего погранвойсками и Межгосударственного комитета по охране границы. Тем самым закладывалась некоторая правовая основа для совместной деятельности государств СНГ и их пограничных войск на границах с учетом взаимных интересов.

В мае 1992 г. совещание глав государств СНГ в Ташкенте приняло ряд документов, конкретизировавших основные положения Киевских соглашений. Важнейшими из них являлись: «О принципах комплектования пограничных войск Содружества и прохождения в них воинской службы», «О порядке финансирования пограничных войск Содружества», «О принципах обеспечения пограничных войск вооружением, военной техникой и другими материальными средствами, организации научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы» и др.

На новую концепцию охраны границы возлагались большие надежды, но уже вскоре стало ясно, что рассчитанная на сохранение прежних структур, она с самого начала не отвечала сложившейся ситуации ни по форме, ни по содержанию. Политические, экономические, геополитические и иные условия были теперь не только новыми, но в условиях усилившегося сепаратизма стран СНГ в какой-то мере и неопределенными. Развивая систему охраны границ, Совет глав государств СНГ на своем совещании 26 мая 1995 г. (г. Минск) рассмотрел и одобрил «Концепцию охраны границ государств – участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество» и Договор о сотрудничестве в охране границ государств – участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество. Однако Азербайджан, Молдавия, Туркменистан, Украина документы не подписали.

«Парад суверенитетов» в ряде бывших союзных республик сопровождался острыми межнациональными конфликтами, борьбой за власть между различными группировками и кланами. Пограничные войска оказались в эпицентре вооруженных столкновений противоборствующих сторон, пытавшихся втянуть их в конфликты на той или другой стороне. Участились нападения на пограничные части и подразделения с целью захвата оружия, боеприпасов, военной техники и имущества.

Таким образом, обстановка на границах Российской Федерации вызвала объективную необходимость создания качественно новых пограничных структур, а появление у войск принципиально новых задач потребовало внесения кардинальных изменений в содержание их деятельности, формы и способы охраны государственной границы. Руководству Российской Федерации предстояло решить вопрос о создании собственных пограничных войск, которым предстояло охранять границу трех типов. Во-первых, границу, совпадающую с границами бывшего СССР, как оформленную в международно-правовом отношении, так и не имеющую такого оформления (с Японией и США). Во-вторых, границу с не вошедшими в состав СНГ государствами Балтии – республиками бывшего СССР, не оформленную в международно-правовом отношении. И в-третьих, границу с государствами СНГ, также не оформленную в международно-правовом отношении.

Деятельность Пограничных войск России следовало привести в соответствие с политическими и экономическими условиями развития российской государственности, современными международными реалиями. Они должны были строиться как войска постоянной боевой готовности, а их реформирование осуществляться параллельно с увеличением численности, развертыванием новых группировок, поиском наиболее оптимальных способов охраны границы.

12 июня 1992 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 620, согласно которому в целях построения единой системы безопасности охрана государственной границы и морской экономической зоны в составе Министерства безопасности РФ за счет численности Комитета по охране государственной границы и подчиненных ему войск создавались Пограничные войска Российской Федерации. 15 июня Указом Президента России заместителем министра безопасности и командующим пограничными войсками был назначен генерал-полковник В.И. Шляхтин. На базе Главного штаба Комитета по охране границ СНГ был сформирован новый орган управления – Аппарат Командующего пограничными войсками Министерства безопасности Российской Федерации.

В июле 1992 г. решением глав государств СНГ было упразднено Объединенное командование и Международный Комитет пограничных войск и создан Совет командующих пограничными войсками. Правительству России было поручено подготовить предложение о долевом участии Российской Федерации в финансировании Межгосударственного Комитета по охране границ и пограничных войск Содружества.

К моменту издания Указа протяженность Государственной границы Российской Федерации сократилась по сравнению с границей СССР с 62000 до 60932 км, около 14 тысяч км. вновь образовавшихся российских государственных границ оказались не обеспеченными в правовом отношении и не обустроенными. Из десяти округов, охранявших границы бывшего СССР, в России осталось только пять. Численность погранвойск сократилась на одну треть, а их боевые возможности уменьшились наполовину. За пределами России во вновь образовавшихся государствах осталось от 30 до 40 процентов сухопутных, морских и авиационных сил, инженерно-технических средств, систем управления и жизнеобеспечения, жилищного и казарменного фонда пограничных войск бывшего СССР. Было утрачено абсолютное большинство оборудованных в соответствии с международными стандартами пунктов пропуска на западном и южном направлениях, около 75% российской границы оказались не оборудованными в инженерном отношении.

Ситуация на границе со странами «ближнего зарубежья» осложнялась и отсутствием договоров о порядке ее пересечения. Воздушное, морское и железнодорожное сообщение осуществлялось помимо пунктов пропуска. Это приводило к тому, что граждане бывших союзных республик и третьих стран, прежде всего государств Азии, Африки, Ближнего Востока, получили возможность беспрепятственно прибывать в эти страны, а затем в Россию. Требовались срочные меры для надежного прикрытия всех участков границы, предотвращения проникновения нарушителей и пресечения контрабанды. Важным шагом в этом направлении стал Указ Президента России от 18 июля 1992 г. «О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации», который был направлен в первую очередь на стабилизацию обстановки на границе со странами Балтии, где устанавливалась таможенная граница.

Еще раньше, в начале лета 1992 г., офицеры управления войск Северо-Западного пограничного округа приступили к рекогносцировке мест дислокации частей и подразделений создаваемой в его составе оперативной группы «Псков». 15 июля были выставлены пограничные наряды на всех автодорожных пунктах пропуска, которые определила администрация Псковской области, - напротив участков, где несли службу КПП и таможенные посты Латвии и Эстонии. Основной задачей их было пресечение вывоза сырья и материальных ценностей из России.

4 ноября 1992 г. постановлением Верховного Совета Российской Федерации границе России с Латвией, Литвой и Эстонией был придан статус государственной.

Обустройство пограничников на вновь создаваемой границе проходило в исключительно сложных условиях. В целом приграничье встретило воинов в зеленых фуражках доброжелательно и администрация районов, поселков и области оказала им ощутимую помощь, однако отдельным людям пограничники стали серьезной помехой в их криминальном бизнесе. К пограничникам неоднократно применялся психологический прессинг со стороны преступных групп Санкт-Петербурга и Пскова, перекачивавших за границу цветные металлы, другие материальные ценности

2 сентября 1992 г. последовал Указ Президента России «Об организации в составе Пограничных войск Российской Федерации Краснознаменной Калининградской группы Пограничных войск Российской Федерации и упразднении Краснознаменного Прибалтийского пограничного округа».

Формирование Калининградской группы проходило очень трудно. Раньше для охраны сухопутной и морской границы в этом регионе было достаточно одного погранотряда. Теперь пришлось формировать еще один – Черняховский, укомплектованный на базе бывшего Клайпедского. Ему передавались вся российско-литовская граница и часть польской границы, примыкающей к Калининградской области. Тяжелое положение создалось с размещением пограничных застав, обеспечением жильем семей офицеров и прапорщиков. И тем не менее пограничники сразу же активно включились в охрану границы.

Ухудшилась охрана отечественных «рыбных кладовых» в Тихоокеанском пограничном округе. Немалую роль в этом сыграл недостаток горючего и смазочных материалов. В 1992 г. пограничные сторожевые корабли в основном «несли службу» у причала. Число осмотренных и задержанных в экономической зоне за различные нарушения морских иностранных судов резко сократилось, возрос материальный ущерб. А между тем забот у морских пограничников прибавилось, поскольку все больше портов становилось открытыми, приходилось ужесточать пограничный режим в акваториях рейдовых стоянок иностранных и отечественных судов заграничного плавания. Морским путем шло особенно много контрабанды, в том числе оружия и наркотиков.

Спад экономики страны отрицательно сказывался и на деятельности авиации погранвойск. Из-за отсутствия необходимых средств под угрозу была поставлена подготовка летчиков, до минимума сократились тренировочные полеты. Затормозилось внедрение аэромобильного способа охраны границы, частично апробированного в Северо-Восточном пограничном округе. Суть его заключалась в широком использовании авиации, особенно вертолетов, способных контролировать побережье, перебрасывать в нужное место и время технические средства, оперативно-поисковые группы, обеспечивать их всем необходимым.

Постепенно воссоздавалась разрушенная система пограничного контроля Узбекистана и Казахстана. В 53 таможенных пунктах был организован выборочный погранконтроль с Украиной. С образованием Содружества Независимых Государств она проводила независимую политику в области охраны границы. В ноябре 1991 г. украинский парламент принял законы «О государственной границе Украины».

И все же наибольшие трудности вновь созданные пограничные войска России испытывали в горячих точках Закавказья и Средней Азии. В Закавказье, например, только армяно-турецкий рубеж с формальной точки зрения сохранял еще статус внешней границы СНГ. Но и он оказался весьма шатким в условиях, когда участки с левого и правого флангов от него юридически рубежами СНГ тогда еще не являлись.

30 сентября 1992 г. главы правительств России и Армении подписали в Ереване Договор о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Армения и условиях их функционирования. Предусматривалось, что российские пограничники будут находиться на территории республики до тех пор, пока не завершится процесс формирования в Армении собственных пограничных частей.

Аналогичной была ситуация и в Грузии. Власти республики не делали официальных заявлений с требованием вывести российские погранвойска. Грузия приняла закон о госгранице, согласовала эту проблему на высшем уровне с Турцией, приступила к формированию структуры собственных погранвойск, но решать вопрос о приеме под охрану участков самой границы не спешила.

К началу 1992 г. накалилась обстановка в Нахичеванской Автономной Республике Азербайджана. Руководство Верховного меджлиса Нахичевани потребовало передать местному руководству пять застав ордубадского направления. Управление отряда было изолировано от внешнего мира. Прекратились поставки имущества, топлива, продовольствия. К тому времени соглашение между Россией и Азербайджаном о разделе погранвойск еще отсутствовало, но уже появилось решение последнего о взятии под свою юрисдикцию участка границы с Ираном. Начался вывод российских пограничников с территории Азербайджана. Первые два отряда были передислоцированы в Дагестан – под Махачкалу и Дербент. К маю 1993 г. еще два отряда встали на охрану побережья Каспия, организовали таможенный контроль на путях из Закавказья в Россию. Границу на севере Азербайджан не охранял. Таким образом, на юге Дагестана у России появилась «прозрачная» граница. Остались неохраняемые участки и далее на запад. Размещенные на этом направлении отряды находились значительно южнее – в Грузии и Армении, но выполнять свои функции в полной мере они были не в состоянии. Инженерные сооружения на многих участках оказались разрушенными.

Указом Президента Российской Федерации Закавказский пограничный округ был расформирован и создан Северо-Кавказский пограничный округ с управлением в Ставрополе.

24 августа 1992 г. Указом Президента России пограничные войска, находящиеся на территории Таджикистана, перешли под юрисдикцию России. В последующем Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. в составе Пограничных войск России была организована Группа пограничных войск в Таджикистане. Этим же Указом упразднялся Краснознаменный Среднеазиатский пограничный округ.

25 мая 1993 г. в Москве было подписано соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе Пограничных войск России, находящихся на территории Таджикистана.

Был подписан также договор России с Туркменистаном о сотрудничестве в сфере охраны границы и статусе военнослужащих Пограничных войск России на территории этой республики на переходный период.

9 октября 1992 г. подписано соглашение с Киргизией, согласно которому вопросы охраны киргизской границы с Китаем делегировались Российской Федерации в связи с отсутствием в этой южной республике собственных погранвойск. Был определен статус российских пограничников, предусматривалось долевое участие договаривающихся сторон в финансировании их деятельности. Одновременно Президент России подписал Указ об организации в составе Пограничных войск Российской Федерации Группы Пограничных войск Российской Федерации в Киргизской Республике и упразднении Краснознаменного Восточного пограничного округа.

18 августа 1992 г. под юрисдикцию Казахстана перешли пограничные войска, дислоцировавшиеся на территории республики. Перед Пограничными войсками России встали многочисленные проблемы, отрицательно влиявшие на организацию службы. Нарушилась система профессиональной подготовки кадров. За пределами России остались военно-учебные заведения, добротная материальная база. Чтобы выйти из создавшегося положения, приходилось создавать учебные центры в каждом погранотряде, новые структуры в системе подготовки кадров. В новых условиях приходилось решать вопросы боевой подготовки погранвойск. Главной особенностью здесь стал переход к практике подготовки квалифицированных специалистов в отрядных учебных центрах, совмещение процесса обучения с выполнением служебных задач.

С упразднением института политработников пограничных войск в феврале 1992 г. было принято временное «Положение об органах по работе с личным составом», которые должны были нести ответственность за морально-психологическое состояние войск, укрепление дисциплины, социально-правовую защиту военнослужащих, членов их семей, рабочих и служащих войск. Эти органы возглавили помощники начальников по работе с личным составом.

Сложившиеся условия закономерно ставили вопрос о необходимости определить правовой статус собственных границ, выработать организационно-правовые основы их охраны, принципы взаимодействия с соседями, дав тем самым импульс договорному процессу по заключению двусторонних и многосторонних соглашений по пограничным вопросам. К подготовке закона были привлечены Аппарат Командующего пограничными войсками, заинтересованные министерства и ведомства.

Образование ФПС Российской Федерации

1 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации». Он закрепил суверенное право России на свою государственную территорию, отразил процессы, происшедшие в стране. В новом Законе о государственной границе впервые была дана полная регламентация ресурсного обеспечения ее охраны – людского, финансового, материально-технического, заложена правовая основа для полномасштабной деятельности погранвойск, численность которых Указом Президента Российской Федерации от 30 декабря 1993 г. была определена в 250 тыс. человек.

Вслед за Законом о государственной границе в конце мая 1993 г. Совет Министров России принял постановление «О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на Государственной границе Российской Федерации».

Еще в 1992 г. командование российских погранвойск начало разработку Федеральной программы формирования и обустройства государственной границы на период до 2000 г. Имелось в виду, что Россия отказывается от принципа построения однотипной охраны границы по традиционной схеме жесткого войскового прикрытия по всему ее периметру.

Программа предполагала дифференцированный подход, то есть действия пограничных войск должны были осуществляться адекватно действиям сопредельной стороны.

Начало 1994 г. ознаменовалось для пограничных войск новой крупной реорганизацией. В связи с упразднением Министерства безопасности Российской Федерации и в целях обеспечения непрерывности руководства погранвойсками 30 декабря 1993 г. Президент России подписал Указ «О создании Федеральной пограничной службы – Главного командования Пограничных войск Российской Федерации». Главнокомандующим войсками был назначен генерал-полковник А.И. Николаев. Этим же Указом утверждено «Положение о Федеральной пограничной службе – Главном командовании Пограничных войск Российской Федерации». Указ предусматривал передачу вновь созданному ведомству Аппарата Командующего погранвойсками Российской Федерации с подчиненными ему войсками, учреждениями, организациями и предприятиями, запасами вооружения, техники и других материальных средств. Согласно Положению Федеральная пограничная служба (ФПС) становилась центральным органом исполнительной власти на правах федерального министерства, подчиненного Президенту Российской Федерации и ее правительству. Ей вменялось в обязанность руководство служебно-боевой, оперативной, финансово-хозяйственной и иной деятельностью российских пограничных войск.

Основными задачами ФПС – Главкомата являлись: организация исполнения законов Российской Федерации и международных договоров России о государственной границе; разработка и реализация государственной политики по вопросам охраны границы, развития и строительства пограничных войск; организация охраны государственной границы и исключительной экономической зоны; управление пограничными войсками и всестороннее обеспечение их функционирования; правовая и социальная защита военнослужащих и других граждан, участвующих в охране государственной границы.

Одновременно были созданы Главный военный совет пограничных войск, Военно-научный и Научно-технический советы.

К моменту этой реорганизации в Пограничные войска России входили 6 пограничных округов (Северо-Западный, Северо-Кавказский, Забайкальский, Дальневосточный, Тихоокеанский, Северо-Восточный), Калининградская группа войск, Отдельный Арктический отряд и Отдельный отряд пограничного контроля «Москва». За пределами России дислоцировались соединения и части Северо-Кавказского пограничного округа (в Армении и Грузии), группы погранвойск России в Таджикистане, Киргизии, оперативная группа в Туркменистане.

24 марта 1994 г. Президент России утвердил разработанную ФПС «Концепцию охраны Пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ государств СНГ (на переходный период)».

В соответствии с Концепцией приоритетными направлениями деятельности погранвойск являлись: борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб; пресечение нарушений границы со стороны преступных групп и элементов, угрожающих политическим и экономическим интересам России; расширение сферы применения сил и средств органов пограничной охраны; обеспечение вместе с таможенными и другими органами бесперебойного пропуска следующих в установленном порядке через границу граждан, транспортных средств и грузов.

Новая Концепция учитывала возможность изменения условий охраны границы в диапазоне, свойственном переходному периоду. Она определяла приоритеты в строительстве, развитии и служебно-боевой деятельности войск с учетом региональных особенностей и экономических возможностей государства, роли и места пограничных войск в охране внешних границ Содружества на 1994-1996 гг. и до 2000 г.

30 ноября 1995 г. Президентом Российской Федерации подписан Закон «О континентальном шельфе Российской Федерации». Год спустя, 14 октября 1996 г. постановлением Правительства Российской Федерации был утвержден Порядок применения оружия военными кораблями и летательными аппаратами Федеральной пограничной службы Российской Федерации при охране континентального шельфа Российской Федерации. В апреле 1996 г. Президент Российской Федерации подписал Указ «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы». Этим указом была подведена законодательная база для организации невойсковой охраны отдельных участков Государственной границы России.

В 1994-1995 гг. был принят ряд других законодательных актов, которые значительно повысили роль ФПС России, расширили полномочия пограничных войск. 30 декабря 1994 г. Указом Президента России Федеральная пограничная служба – Главное командование Пограничных войск Российской Федерации были преобразованы в Федеральную пограничную службу Российской Федерации, наделенную функциями самостоятельного органа исполнительной власти. Директором ее был назначен генерал-полковник А.ИМ. Николаев. 2 марта 1995 г. было утверждено новое Положение о ФПС Российской Федерации, которое рассматривало ее как федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию пограничной политики России в сфере охраны государственной границы. ФПС возглавила систему органов пограничной службы России, координировала деятельность федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов самоуправления в сфере охраны государственной границы.

К началу 1995 г. структура ФПС России в основном сформировалась.

Ее совершенствование продолжалось и в последующем. В частности, международно-договорное управление ФПС было преобразовано в Департамент международно-правового оформления Государственной границы при ФПС России, а Управление пограничного контроля – в Департамент пограничного контроля ФПС.

В 1996 г. продолжалась работа по укреплению сотрудничества по пограничным вопросам со странами, входящими в СНГ.

8 декабря 1997 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 1275, в котором наметил основные контуры реформирования ФПС России и оптимизации ее структуры в соответствии с Концепцией национальной безопасности России. В соответствии с этим Указом пограничные округа преобразуются в Региональные управления ФПС России. Таким образом были организованы Арктическое региональное управление, Северо-Западное региональное управление, Калининградское региональное управление, Западное региональное управление, Северо-Кавказское региональное упраегиональное упраочное региональное управление, Забайкальское региональное управление, Дальневосточное региональное управление, Тихоокеанское региональное управление и Северо-Восточное региональное управление.