Проблеми та перспективи розвитку бюджетної політики в Україні

Державний бюджет - це завжди певний компроміс, який відображає співвідношення сил основних груп - носіїв різних соціально-економічних інтересів у країні. Це компроміс між власниками і працюючими по найму з питань оподаткування власності, доходів, заробітної плати, з приводу напрямків і розмірів бюджетних витрат. Це також і компроміс між інтересами держави в цілому і регіональними, місцевими інтересами в розподілі податків і бюджетних дотацій. Кожен такий компроміс супроводжується лобіюванням чиїхось інтересів, гострою політичною боротьбою.[14, c.156]

Ефективність бюджетної політики слід оцінювати за ступенем виконання нею належних функцій. З огляду на це, ефективність бюджетної політики повинна розглядатися, по-перше, з точки зору виконання державного бюджету (фіскальна ефективність), по-друге - з точки зору впливу на соціально-економічну динаміку в країні (стратегічна ефективність).

Найважливішими показниками фіскальної ефективності бюджетної політики є збирання бюджетних доходів, виконання бюджетних зобов'язань, управління бюджетним дефіцитом і державним боргом. З урахуванням результативності діяльності виконавчої влади з реалізації зазначених напрямів може бути дана кількісна оцінка ефективності бюджетної політики.

Головне завдання бюджетної політики - сприяти динамічному економічному розвитку країни за допомогою раціонального управління державними доходами, у тому числі - оптимізації збору податків, а також державними видатками. З метою підвищення ефективності бюджетної політики бюджетна система України повинна будуватися з урахуванням принципів стабільності, економічної обґрунтованості, достовірності, соціальної справедливості (неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами), збалансованості, фінансової єдності, адміністративної самостійності, рівнозначності видатків, повноти, прозорості.

Стратегічними напрямами сучасної бюджетної політики мають стати:

- забезпечення повного і своєчасного виконання фінансових зобов'язань держави на всіх рівнях влади;

- усунення дестимулюючих елементів і посилення стимулюючих функцій бюджетної політики, насамперед в напрямах реформування податкової системи і політики бюджетних видатків;

- значне зменшення боргового навантаження на економіку;

- забезпечення стратегічної спрямованості бюджетної політики;

- розмежування у бюджетах усіх рівнів поточних видатків і видатків на розвиток, визначення джерел, за рахунок яких мають формуватися видатки на розвиток.

При цьому найважливішими критеріями формування та виконання державного і місцевих бюджетів відповідно до вимог економічної безпеки країни повинні стати:

- відповідність бюджетної політики національним інтересам;

- забезпечення суверенітету держави у здійсненні національної бюджетної політики;

- зміцнення держави на основі забезпечення фінансовими ресурсами можливостей реалізації її функцій у здійсненні внутрішньої та зовнішньої політики;

- реальність цілей бюджетної політики та створення умов для їх досягнення;

- забезпечення цілісності і єдності бюджетної системи як фінансової основи і передумови цілісності та єдності Української держави;

- здатність бюджетної системи забезпечити єдність економічного простору країни, фінансової, грошово-кредитної, валютної, банківської та податкової систем;

- узгодженість у бюджетному процесі річних і стратегічних завдань державної політики економічного розвитку.

Підвищення ефективності бюджетної політики в Україні вимагає вжиття наступного комплексу заходів.

1. Якісне поліпшення нормативно-правової бази, що регламентує перебіг бюджетного процесу в Україні, шляхом її уніфікації, консолідації і спрощення, приведення у відповідність до законодавства, що регламентує соціальну сферу життєдіяльності країни. Усунення суперечностей у чинній нормативно-правовій базі оподаткування. Підвищення кваліфікованості та професіоналізму розробки та реалізації бюджету на усіх рівнях.

2. Вдосконалення всієї системи бюджетного планування, безумовного дотримання бюджетно-фінансових і грошово-кредитних пропорцій. Зокрема, необхідно підвищувати якість розробки проектів Державного бюджету України на основі підвищення якості макроекономічних прогнозів основних макроекономічних показників; обов'язкового проведення попередньої незалежної експертизи щодо реалістичності таких прогнозів. Потребує розробки система оцінки бюджетних ризиків, умовних зобов'язань або довгострокової бюджетно-податкової стабільності як частини макроекономічних прогнозів.

Реалістичність бюджету залежить від вихідних показників. Побудова бюджету, виходячи із заданих величин інфляції, валютного курсу та економічного зростання заперечує можливість його використання як активного інструмента економічної політики. Більш доцільним видається застосування ітераційного методу розробки бюджету, в якому величина зазначених параметрів визначається пропонованими орієнтирами бюджетної політики. В даному контексті принципово важливим видається налагодження співпраці Міністерства фінансів та Національного банку у виробленні збалансованих показників грошово-кредитної та валютно-фінансової сфери.

Поряд з цим слід забезпечити поступовий перехід до середньо- і довгострокового бюджетного планування як основи формування державного бюджету на певний рік, створення системи бюджетних планів.

На порядок денний на найближчі роки має стати поступовий перехід до програмно-цільового методу складання Державного бюджету України. Формування бюджетів за програмно-цільовим методом можливе за певних умов, серед яких, зокрема, можна виділити: чітке визначення функцій усіх розпорядників бюджетними коштами; складання конкретних програм, на виконання яких призначені видатки бюджету, відповідно до функцій розпорядників бюджетними коштами; визначення цілей, на які будуть спрямовуватися видатки в межах цих програм, і встановлення критеріїв оцінки ефективності здійснення бюджетних видатків.[29]

3. Запровадження досконалої бюджетної статистики, яка б уможливлювала отримання достовірної інформації щодо виконання поточних бюджетів, залишків бюджетних коштів на початок певного періоду, рівня наявної бюджетної заборгованості тощо, а також спиралася на міжнародні стандарти у питаннях збирання даних та їхньої обробки і поширення, забезпечення достатнього рівня прозорості бюджетного процесу.

4. Чітке визначення ролі, повноважень і обов'язків у бюджетному процесі всіх його учасників, усунення дублювання, суперечливості і недостатньої визначеності їхніх функцій. Необхідне встановлення контролю за діяльністю Уряду шляхом співставлення бюджетних видатків і досягнутих результатів та запровадження безпосередньої відповідальності Уряду. Багато в чому вирішенню цього завдання сприятиме посилення відповідальності міністерств і відомств, які є головними розпорядниками бюджетних коштів, за розробку єдиної економічної політики Уряду, що має унеможливити ухвалення ними рішень, які не відповідають бюджетній стратегії. Помітну роль у цьому має відіграти і кримінальне переслідування правопорушень у бюджетній сфері.

5. Проведення розмежування видатків Державного бюджету і Пенсійного фонду України шляхом проведення пенсійної реформи. З метою розвантаження державного бюджету утворити державні корпорації медичного і соціального страхування, уповноважені державою на таке страхування, з перерахуванням до них усіх видів платежів на ці цілі. Частину акумульованих таким чином коштів використати цільовим призначенням для викупу векселів стратегічно важливих та перспективних підприємств з наступним обміном їх на акції. Таким чином буде закладено основи для формування незалежних страхових фондів, які зможуть одночасно виступати як потужні суб'єкти фінансового ринку.

6. Оптимізація кількості головних розпорядників коштів Державного бюджету України і збереження її протягом принаймні 5 років, що дозволить не лише поліпшити бюджетне планування і контроль за використанням бюджетних коштів, а й наблизитися до побудови чіткої, організаційно досконалої системи державного управління. При цьому обмеження кількості головних розпорядників бюджетних коштів повинне відбуватися за одночасної розробки критеріїв оцінки результативності та ефективності здійснених ними бюджетних видатків.

7. Розробка системи оцінки ефективності використання бюджетних коштів, яка включала б:

- встановлення безумовної відповідальності за використання бюджетних коштів керівників міністерств, відомств, установ, що є головними розпорядниками;

- визначення критеріїв, за якими можна оцінити ефективність бюджетних видатків, що здійснюються головними розпорядниками бюджетних коштів і розпорядниками нижчого рівня;

- запровадження бюджетної класифікації, яка повинна базуватися на конкретних комплексних програмах;

- розробку механізмів, методик здійснення оцінки ефективності використання бюджетних коштів;

- оцінку ефективності програм за визначеними критеріями;

- організацію чіткої взаємодії Міністерства фінансів України з міністерствами, відомствами, установами, державними адміністраціями, що відповідають за здійснення конкретних програм.

8. Забезпечення повної (звичайно, за винятком статей, що містять державну таємницю) прозорості формування та виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Для цього необхідно, щоб закон про держбюджет підлягав оприлюдненню негайно після його прийняття і підписання в установленому порядку, а сам текст закону містив розшифровку усіх доходів і видатків бюджету у розрізі функціональної, економічної і відомчої класифікації (те саме стосується і інформації про прийняття місцевих бюджетів). Повна гласність має дотримуватися і в питанні звітів про виконання державного і місцевих бюджетів. Особлива увага в останньому випадку має приділятися висвітленню фактів результативності бюджетних призначень, незаконного і неефективного використання бюджетних коштів.

9. Проведення інвентаризації всіх зобов'язань держави і оцінки ефективності їхнього виконання. Скорочення урядових видатків, які вважаються низькопродуктивними та неекономічними. У зв'язку з тим, що переважна більшість зобов'язань визначена законодавчими актами, слід представити результати інвентаризації на розгляд Верховної Ради України. Надлишкові зобов'язання повинні бути скорочені і реструктуризовані, зобов'язання, які не підлягають скасуванню або припиненню - безумовно виконуватися.

10. Скорочення прихованого дефіциту Державного бюджету України шляхом ліквідації заборгованості із заробітної плати, пенсій, стипендій, допомог, платежів за енергоносії та водопостачання, недопущення недофінансування решти бюджетних видатків. Погашення бюджетних заборгованостей повинне здійснюватися виключно грошовими коштами. Слід припинити нарахування податків та штрафних санкцій на суб'єктів господарювання, перед якими Державним або місцевими бюджетами не виконано в повному обсязі зобов'язань.

11. Посилення контролю за реалізацією державою права власності на підприємствах державної та змішаної форм власності з метою спрямування частини доходів від цієї власності відповідно до орієнтирів бюджетної політики.

12. Завершення створення єдиної системи управління державним боргом, що дасть можливість здійснювати активну боргову політику і диверсифікацію методів управління державними активами на основі їхньої інвентаризації й оцінки ефективності.

13. Безумовне дотримання централізації усіх доходів і коштів держбюджету на рахунках державного казначейства з переходом на єдиний рахунок Держказначейства.

Запропоновані заходи дадуть змогу забезпечити використання бюджету як дієвого важеля реалізації державної економічної стратегії.

З огляду на те, що за роки ринкових перетворень в Україні відбулось значне скорочення державних витрат на фінансування закладів науки, культури, соціальної сфери, подальше зниження сукупних видатків є неприпустимим, оскільки спричиняє як стратегічне відставання українського суспільства від прогресу світової цивілізації, так і наростання соціальної напруженості, зневіру в ринкових реформах та державній незалежності України.

На відміну від попередніх років, коли головним орієнтиром бюджетної політики виступало забезпечення платоспроможності держави як засіб створення умов, які нібито сприятимуть пожвавленню економічної активності, на сучасному етапі стратегічним орієнтиром має стати активне стимулювання економічного зростання як головного засобу забезпечення платоспроможності та підвищення заможності держави. Надання бюджетній політиці в Україні стратегічної орієнтованості можливе лише в разі розробки довгострокових стратегічних орієнтирів, визнаних на загальнонаціональному рівні, термін яких сягає за межі терміну повноважень як діючого Уряду, так і Президента України. Важливим кроком на цьому шляху стала розробка стратегічної програми "Україна-2010", проте така практика продовження не набула.

Найважливішим стратегічним завданням переходу до стійкого підйому економіки мають стати реанімація і розвиток внутрішнього ринку. Воно вирішується заходами бюджетної політики у сполученні з кредитною і зовнішньоторговельною політикою, яка передбачає підтримку і розвиток пріоритетних виробництв, неухильне підвищення доходів працівників бюджетної сфери, вибірковий протекціонізм, певну закритість валютного ринку і контроль за грошовими потоками.

Державна політика повинна бути спрямована на рекапіталізацію економіки, збільшення обсягів та доступності кредитних ресурсів, беззаперечне фінансування усіх бюджетних зобов'язань, державне інвестування. Слід додатково підкреслити, що підвищення ефективності бюджетної політики неможливе без поліпшення податкової політики.

Основними завданнями податкової реформи, однієї з найважливіших частин усієї стратегії довгострокового розвитку є значне зниження і вирівнювання податкового тягаря, спрощення податкової системи, посилення податкового контролю за рівнем витрат виробництва, мінімізація витрат виконання й адміністрування податкового законодавства.

З метою припинення зростання зовнішньої заборгованості та підвищення самостійності бюджетної політики в Україні необхідно відмовитися від кредитів міжнародних фінансових організацій.

Довгостроковим пріоритетом бюджетної політики в Україні має стати створення передумов для прориву в інформаційне суспільство і форсування переходу від рецесії та екстенсивного зростання до стійкого економічного пожвавлення та підйому. Найважливішим важелем такої стратегії має бути державний бюджет.