Понятие органа государственного управления

Объективно неминуемый процесс разрушения тоталитарно-директивной системы в нашей стране происходит при отсутствии научной концепции реформирования управления в переходный период, без создания такой его модели, которая отвечала бы динамичным требованиям жизни. В результате государственная власть фактически утратила рычаги управления многими жизненно важными процессами в обществе, оказалась неспособной осуществлять необходимые экономические и политические преобразования. Они возможны при условиях функционирования сильной системы государственного управления.

Сложные и интенсивные социальные и экономические производственные процессы, протекающие в обществе, не только повышают роль и требования к управлению, и, прежде всего, к государственному аппарату управления, но и существенно изменяют само содержание деятельности по управлению, трансформируется состав объектов государственного управления, постоянно совершенствуется структура, формы и методы работы аппарата. Одновременно расширяется сфера правовых отношений, а, следовательно, укрепляется правовая основа функционирования государственного аппарата и его отношений с гражданами.[4]

Важнейшим условием реализации современных социальных целей и задач является обеспечение наибольшего соответствия функций, структуры, полномочий, форм и методов организационно-правовой деятельности органов управления достигнутой стадии социального развития. Они должны в полной мере отражать сущность и особенности данного конкретно-исторического периода развития общества.

«Орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками».[5]

Конституция и законы России, являясь политико-правовым фундаментом организации и деятельности этих органов, определяют их главные задачи и важнейшие черты. «Конституционное закрепление политико-правового статуса основных звеньев системы органов государственного управления не только фиксирует их нынешнее состояние, но и выражает общий процесс развития государственной системы в направлении дальнейшего развертывания демократии».[6]

Органы исполнительной власти имеют достаточное количество признаков, которые позволяют выделить их из системы органов государственной власти:

- орган управления реализует функции государства, исполняя законодательные акты и нормативные акты органов управления высшего уровня;

- орган управления, действуя от имени государства, наделен компетенцией;

- управленческой деятельности органа исполнительной власти свойственен «внешний» характер, поскольку эта деятельность в виде юридических актов управления направлена на окружающих;

- управленческая деятельность органа исполнительной власти имеет непрерывный характер, что отличается от подобной деятельности органов, представляющих другие власти;

- органу управления свойственны трудовые отношения, то есть каждый член такого органа включен в сложную цепь организационных связей.[7]

Следовательно, орган исполнительной власти можно определить как организационно обособленную часть государственно-управленческого аппарата, который совершает от имени и по поручению государства соответствующие функции и вследствие чего наделена соответствующей компетенцией, определенной организационной структурой, территориальным масштабом деятельности.

Таким образом, каждый отдельно взятый орган исполнительной власти является и частью аппарата управления, и частью государственного механизма, и, наконец, составляющим более объемного образования, которым является «политическая организация» государственно-организованного общества.

1.2 Правовая реформа управления строительством

В настоящее время на территории Российской Федерации проводится глобальное реформирование правовой базы, касающейся управления процессами производства, в том числе и производства строительных работ. Первым документом стал Федеральный закон "О техническом регулировании", разработанный Министерством экономического развития Российской Федерации и направленный на подготовку вступления России в ВТО (Всемирную торговую организацию). Интересно, что данным Законом фактически сведена на нет база строительных норм и правил, которая разрабатывалась на протяжении многих десятилетий и по существу являлась одной из лучших в мире. Справедливости ради надо заметить, что законодатели все же установили семилетний переходный период на разработку новых технических регламентов, вводимых в действие взамен старых СНиПов. Однако объем подлежащих переработке норм настолько велик, что разработка новых норм может занять более десятка лет. А что будет, когда действие обязательных требований СНиПов прекратится? На этот вопрос, к сожалению, никто ответа дать не может, хотя на практике применения законодательства, скорее всего, просто продлят срок действия еще на некоторое время, и на этом все успокоятся.

Еще один большой вопрос или пробел в законодательстве Российской Федерации - это полное отсутствие каких-либо законодательных актов, регулирующих проведение государственного надзора за процессом строительства объектов недвижимости. В настоящее время большинство субъектов Федерации разработало и ввело в действие свои собственные законодательные акты, регулирующие деятельность органов, осуществляющих надзор за производством строительных работ. А ведь качество выполненных застройщиком работ на объекте недвижимости напрямую связано с безопасностью людей. В последние 5 - 7 лет неуклонно растут объемы строительства жилья. Так, в Московской области за 2003 г. принято более 4 млн. квадратных метров жилья. Это показывает, что строительные компании склонны к увеличению объемов строительства, зачастую забывая о том, что жилые дома - это объекты, несущие потенциальную опасность, и некачественное выполнение работ может привести к тяжелым социальным последствиям. Большинство компаний выступает под лозунгом "Мы строим доступное жилье", но доступность жилья - не показатель его качественности, и не секрет, что строгое соблюдение норм и правил не только несет удорожание, но существенно увеличивает сроки строительства. В какой-то мере этому способствует развитый бюрократический аппарат, который не столько осуществляет контроль, сколько искусственно затягивает сроки согласований, имея своей целью вынудить застройщиков оплачивать услуги отдельных чиновников по убыстрению процесса согласования проектной документации.

На сегодняшний день принят Градостроительный кодекс РФ, которым, как представляется, нанес существенный удар по бюрократической машине, работающей в строительной отрасли, т.к. новым Кодексом детально прописан процесс прохождения согласований на всех стадиях.[8]

Если рассмотреть процессы строительства, происходящие в настоящее время на территории Московской и Ульяновской области, то можно увидеть, что лишь немногие объекты строительства в полном объеме отвечают требованиям строительных норм, при том, что в Московской области создана достаточно сильная нормативная база по строительству объектов недвижимости. В Московской области достаточно успешно и эффективно действует государственный архитектурно-строительный надзор, все усилия которого направлены на прочность и надежность возводимых объектов недвижимости. Полномочия, предоставленные этой структуре, достаточно широки, но механизм реализации их в настоящее время отсутствует, т.к. на федеральном уровне вопросы строительной безопасности до настоящего времени не рассмотрены и соответствующих нормативных актов нет.

Как показывает десятилетний опыт работы, в Московской области ежегодно возрастают темпы возведения и количество уникальных и технически сложных объектов недвижимости.

Трагедия в "Трансвааль парке" заставила обратить пристальное внимание не только на повышение уровня качества строящихся объектов, но и на качество и нормативный уровень эксплуатации построенных объектов недвижимости, в особенности объектов I уровня ответственности.

Проведенная областным органом государственного архитектурно-строительного надзора комиссионная проверка на объектах с высокими показателями по массовому посещению народа показала, что на большинстве эксплуатируемых объектах отсутствует утвержденное положение или инструкция об организации работы службы эксплуатации, которая могла бы строго регламентировать численность работников, методику, периодичность и плановость выполнения мероприятий по обслуживанию зданий и сооружений с четкой фиксацией факта выполнения мероприятий в зависимости от совокупных показателей объекта недвижимости (сложность инженерных коммуникаций, общая площадь здания и т.д.).

Такая ситуация вызвана отсутствием на федеральном и областном уровнях нормативного правового акта, регламентирующего порядок организации и проведения эксплуатации зданий и сооружений, к которым предъявляются повышенные требования эксплуатационной надежности и безопасности.

Отсутствие такого рода норм, а также установившаяся на сегодняшний день практика эксплуатации зданий и сооружений не позволяют своевременно выявить и предотвратить появление критических дефектов, способных привести к обрушениям конструкций со всеми вытекающими из этого тяжелыми последствиями.

В свете разработанных по поручению Правительства РФ концепций федерального закона "О строительной деятельности в Российской Федерации" и федерального закона "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", которые учитывают необходимость проведения государственного надзора за эксплуатацией строений и сооружений и определяют целесообразность проведения непрерывного надзора от начала строительства объекта недвижимости до вывода его из эксплуатации консервацией или ликвидацией, ответственность за проведение такого рода контроля возлагается на органы строительного надзора, которые в процессе строительства и эксплуатации объектов осуществляют надзор, координируя действия других служб, занятых на разных стадиях жизнедеятельности объекта.

К сожалению, вышеуказанные проекты федеральных законов так и не были не только приняты, но и не рассмотрены до настоящего времени.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что на сегодняшний день федеральные органы власти то ли не видят, то ли не хотят видеть назревающую проблему безопасности строительного производства, хотя многочисленные факты обрушений эксплуатируемых объектов недвижимости уже получили сильный резонанс у общественности, а с тем качеством выполнения строительных работ, которое присутствует сейчас, не исключена возможность неоднократного повторения трагедии, произошедшей в "Трансвааль парке", причем в недалеком будущем.