Государственное устройство

Германия по форме государственного устройства представляет собой федерацию 16 земель. Однако в этой стране федерация имеет не национальные, а исторические корни: все образующие ее немецкие земли были в прошлом отдельными королевствами, княжествами или самостоятельными городами-государствами. В нынешнем своем виде Германия - ФРГ образовалась 24 мая 1949 г., а 3 октября 1990 г. в ее состав вошла (воссоединилась) бывшая Германская демократическая республика. Исторические пять земель на территории последней (Бранденбург, Мекленбург, Саксония, Саксония-Ангальт и Тюрингия) были возрождены. Каждая из 16 германских земель имеет свою конституция, собственный законодательный орган - однопалатный ландтаг (в земле Бавария - двухпалатный) и собственное правительство во главе с премьер-министром.

При всем том Германия - это такая федерация, где федеральная власть превалирует над членами федерации, поскольку все более или менее важные вопросы регулируются федеральным законодательством, а конституции земель не могут противоречить Основному закону ФРГ, т.е. Федеральной конституции.

Германия по форме правления является парламентской республикой. В соответствии с Основным законом высшими органами государства являются: Федеральный президент, Бундестаг и Бундесрат, Федеральное правительство во главе с Федеральным канцлером и Федеральный конституционный суд.

Главой государства в Германии является Федеральный президент. Он избирается на пять лет Федеральным собранием. Это собрание не следует путать с парламентом. На самом деле это специальный орган, образуемый только для избрания Федерального президента страны. В его состав входят все члены Бундестага и такое же число членов, избранных законодательными органами земель (ландтагами) по принципу пропорционального представительства партий, представленных в каждом ландтаге. Избранным на пост Федерального президента Германии может быть каждый гражданин страны, достигший 40 лет отроду и обладающий активным избирательным правом. Переизбрание Федерального президента на новый срок возможно только 1 раз.

Полномочия Федерального президента Германии характерны для главы парламентской республики и довольно скромны по сути: он подписывает и публикует законы, назначает и увольняет по согласованию с главой правительства должностных лиц (в том числе федеральных судей, федеральных чиновников и офицеров), осуществляет право помилования, аккредитует и принимает верительные грамоты иностранных послов, заключает от имени Германского государства договоры с иностранными государствами. Последнее полномочие нуждается в обязательном согласовании (контрассигнации) с главой Федерального правительства или с министрами, несущими ответственность за подготовку соответствующего международного договора.

Данным функциям соответствует особый конституционно-правовой статус Федерального президента Германии: он является высшим государственным органом, не зависимым от указаний других органов, и не подлежит ничьему контролю. Для гарантирования нейтральности позиции Федерального президента Германии ст. 55 ч. 1 Основного закона запрещает ему входить в состав правительств или законодательных органов Федерации или отдельных земель. Ему также отказано в праве состоять на какой-либо иной оплачиваемой должности, заниматься коммерцией или иной профессией, а равно входить в состав руководства или попечительского совета корпорации или предприятия, имеющих целью извлечение прибыли. Часть 4 ст. 60 Основного закона предоставляет ему личный иммунитет.

Нынешний Федеральный президент Германии лишен права командования войсками. Ныне этим правом наделен министр обороны - на период мирного времени, а на период военного времени - Федеральный канцлер. В Германии существенно урезаны и полномочия Федерального президента страны в отношении Бундестага (парламента) и Федерального правительства. Его право на роспуск Бундестага ограничено всего двумя случаями:

1) согласно ч. 4 ст. 63 Конституции, если после проведения трех туров голосования в Бундестаге по избранию Федерального канцлера последний так и не будет избран большинством голосов, Федеральный президент вправе распустить бундестаг;

2) согласно ч. 1 ст. 68 Конституции, если обращение Федерального канцлера о вотуме доверия со стороны парламента не встречает согласия большинства членов Бундестага, то Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение 21 дня распустить бундестаг.

Новым полномочием Федерального президента является наделение его (ч. 1 ст. 81 Конституции) правом объявлять по ходатайству Федерального правительства и с согласия Бундесрата (федерального органа, представляющего интересы земель) "состояние законодательной необходимости" в отношении законопроекта, отклоненного Бундестагом, несмотря на то, что Федеральное правительство определило данный законопроект как неотложный. Это распространяется и на случаи отклонения законопроекта, когда Федеральный канцлер связывал с ним вопрос о вотуме доверия правительству со стороны парламента.

В нашей литературе встречается в связи с этим утверждение, что указанная норма Конституции Германии наделяет Федерального президента страны правом объявлять чрезвычайное положение*(205). Это неверно: в ст. 81 Конституции Германии речь идет именно о состоянии законодательной необходимости. Чрезвычайное же положение вводится по ходатайству федерального правительства бундестагом с согласия Бундесрата (так называемое состояние обороны - ст. 115-а Конституции). Федеральному президенту в этой ситуации принадлежит лишь право сделать заявление международно-правового характера о констатации Бундестагом факта агрессии против Германии и о введении бундестагом чрезвычайного положения.

Законодательная власть осуществляется парламентом - Бундестагом. В нашей юридической литературе принято говорить о том, что в Германии парламент состоит из двух палат Бундестага и Бундесрата. В аспекте прохождения законодательного процесса это так и выглядит. Однако сами немцы, их конституция и правовая доктрина в качестве парламента рассматривают лишь Бундестаг*(206).

А Бундесрат является "самостоятельным высшим федеральным органом", который при осуществлении своих функций не подлежит надзору или контролю со стороны другого органа и "не связан никакими директивами"*(207). Законодательная функция, при осуществлении которой почти все принятые Бундестагом законы нуждаются в утверждении Бундесратом, чрезвычайно важна, но ею задачи Бундесрата не исчерпываются. Согласно ст. 50-2 Конституции Германии, через Бундесрат германские земли участвуют в законодательстве и в деятельности федеральной администрации, а также в делах Европейского Союза.

В отличие от парламента-Бундестага, Бундесрат состоит не из избранных народом депутатов, а из представителей, назначенных правительствами земель. Поэтому он основывается не на непосредственном, ограниченном сроками волеизъявлении большинства народа и не несет перед ним прямой ответственности, которая является характерной для парламента и правительства: "Бундесрат, таким образом, становится важнейшим фактором правопреемства: поскольку он не ограничен сроками полномочий, а замена его членов не происходит через регулярные промежутки времени, то он превращается в "вечный" федеральный орган"*(208) (выделено нами. - И.В.). Тем не менее в законодательном процессе Бундесрат выполняет как бы функции второй палаты парламента, не будучи ею формально.

Парламент-Бундестаг, в составе которого 496 депутатов, избирается населением путем прямых выборов сроком на четыре года. В составе же Бундесрата 41 человек, каждый из которых назначен правительством той или иной германской земли. Каждая земля по Конституции (ч. 2 ст. 51) имеет в Бундесрате от трех до шести представителей - в зависимости от количества населения соответствующей земли.

Бундестаг и Бундесрат выбирают своих председателей, их заседания, как правило, открыты. Основной закон ФРГ определяет круг вопросов, отнесенных к области исключительной законодательной компетенции Бундестага как федерального парламента и к области так называемой конкурирующей законодательной компетенции Федерации и отдельных земель. На этот счет определяющий принцип закреплен в ч. 1 ст. 72 Конституции: "В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочиями на законотворчество лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами".

Помимо законодательных функций Бундестаг обладает также контрольными полномочиями в отношении Федерального правительства. Они выражаются в форме интерпелляций, устных запросов, деятельности следственных парламентских комиссий (комитетов); в его праве утверждать бюджет страны, предлагаемый Федеральным правительством, а также заслушивать ежегодный отчет министра финансов, который нуждается в одобрении со стороны Бундестага (ст. 114 Конституции), но главное - в его праве выбирать Федерального канцлера и требовать отставки Федерального правительства.

Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера как главы Правительства и федеральных министров (ст. 62 Конституции). Одного из министров Федеральный канцлер назначает своим заместителем. Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению Федерального президента простым большинством голосов депутатов. В течение семи дней после избрания Федерального канцлера Федеральный президент страны издает формальный указ о его назначении. Если же кандидат на должность Федерального канцлера не получил в Бундестаге большинства голосов, Федеральный президент должен в течение семи дней сам назначить его вопреки отсутствию большинства голосов либо распустить Бундестаг (ч. 4 ст. 63 Конституции).

Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера.

Полномочия Федерального правительства обширны - оно осуществляет все функции по управлению государством. Сильны позиции Правительства и в сфере законотворчества: оно обладает правом законодательной инициативы, Конституция предусматривает приоритет правительственных законопроектов перед депутатскими.

Внутри Федерального правительства Германии исключительно важна фигура Федерального канцлера. В ст. 65 Конституции четко определено, что Федеральный канцлер определяет основные направления политики страны и несет за это ответственность. Члены Правительства несут ответственность только перед канцлером. Бундестаг не может вынести вотум недоверия всему Федеральному правительству или отдельным его членам, а только Федеральному канцлеру. Как указано в ст. 67 Конституции, Бундестаг "может выразить недоверие Федеральному канцлеру тем, что большинством голосов выберет ему преемника" и обратится к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерального канцлера. Для Федерального президента эта просьба обязательна, и он должен назначить избранное бундестагом лицо на должность Федерального канцлера.