Организационные основы муниципального управления

6.1. Система органов муниципального управления

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым населе­ние муниципального образования делегирует право решать во­просы местного значения на территории данного муниципаль­ного образования.

Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов мест­ного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они форми­руются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система вла­сти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в инте­ресах своего населения¹. Органы местного самоуправления обла­дают следующими особенностями:

1)не входят в систему органов государственной власти (в со­
ответствии со ст. 12 Конституции РФ);

2)в случае наделения их отдельными государственными пол­
номочиями они могут участвовать в осуществлении государствен­
ных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться
под контролем государства (согласно ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельны в преде­лах своих полномочий, не находятся в отношениях подчиненно-сти с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправ­ления в соответствии с законодательством). Согласно закону 2003 г. участие органов государственной власти и их должност­ных лиц в формировании органов местного самоуправления до­пускается только в предусмотренных законом случаях, например по вопросам о назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации. В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структур­но-организационное обособление, но не функциональное. Органы ме­стного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полно­мочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; дей­ствуют в русле единой государственной политики; могут наде­ляться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления име­ют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник вла­сти — народ, те же принципы избирательной системы, те же ме­ханизмы принятия решений, та же обязательность их исполне­ния, а также сходные формы и методы деятельности.

Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществ­ляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления¹. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют:

1)представительный орган муниципального образования;

2)глава муниципального образования;

3)местная администрация;

4)контрольный орган муниципального образования;

5)иные органы и выборные должностные лица местного са­
моуправления.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. К иным органам местного самоуправления закон 2003 г. относит избиратель­ную комиссию муниципального образования, отраслевые (функ­циональные) и территориальные органы местной админист­рации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Устав ряда муниципальных образований содержит следую­щую структуру органов местного самоуправления:

1)городская дума — представительный орган;

2)администрация города — исполнительно-распорядитель­
ный орган;

3)контрольно-счетная палата — контрольный орган;

4)глава города, который является председателем городской
думы, — высшее должностное лицо.

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) Фе­деральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность совмещения функций главы му­ниципального образования, главы исполнительно-распоряди­тельного органа и председателя представительного органа муни­ципального образования, что позволит сэкономить средства ме­стного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть за­креплена в уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» уставом муниципального образования опреде­ляются такие организационные вопросы, как: а) порядок форми­рования органов местного самоуправления; б) компетенция органов местного самоуправления; в) срок полномочий органов местного самоуправления; г) формы подотчетности и подкон­трольности органов местного самоуправления; д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются, как правило, в за­висимости от следующих факторов: 1) типа муниципального об­разования; 2) численности жителей муниципального образова­ния; 3) возможностей социально-экономического развития му­ниципального образования; 4) исторических и иных местных традиций; 5) национальных обычаев; 6) политических интересов; 7) других особенностей. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (ст. 34) также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления опреде­лялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, то теперь наимено­вания представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время наименования органов местного само­управления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный ор­ган местного самоуправления может называться дума, совет, му­ниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курул­тай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местно­го самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 34) устанавливает порядок определения структуры ор­ганов местного самоуправления в случае создания новых муници­пальных образований и в случае их преобразования. В данном случае закон 2003 г. закрепляет два способа определения структу­ры органов местного самоуправления:

1)непосредственно: населением на местном референдуме,
а в муниципальном образовании с численностью жителей, обла­
дающих избирательным правом, не более 100 человек (создание
подобных муниципальных образований возможно только на тер­
ритории с низкой плотностью населения) — на сходе граждан;

2)опосредованно: представительным органом муниципально­
го образования.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 34) местный референдум или сход граж­дан по вопросу определения структуры органов местного само­управления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного меся­ца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федера­ции об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обла­дающих избирательным правом численностью не менее 3 про­центов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляется органами государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, по сути, реализует полномочия избира­тельной комиссии муниципального образования: 1) проверяет подлинность собранных подписей граждан; 2) назначает дату проведения местного референдума или схода граждан; 3) осуще­ствляет иные полномочия. Соответственно исполнительный ор­ган государственной власти субъекта Российской Федерации в данном случае осуществляет полномочия местной администра­ции в части материально-технического обеспечения проведения местного референдума¹.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного само­управления, принимается решение, в котором устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного само­управления; 2) порядок избрания и полномочия главы муници­пального образования. Решение об изменении структуры орга­нов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования.

Для внесения изменений в устав муниципального образова­ния предусматривается особая процедура, закрепленная законом 2003 г. и муниципальными правовыми актами. Как правило, из­менения и дополнения в устав города принимаются только ре­шением городской думы. Проект решения о внесении измене­ний и дополнений в устав города, порядок участия граждан в его обсуждении и порядок учета предложений граждан не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса городской думой подлежат официальному опубликованию. Затем не позднее чем через 15 дней проект решения выносится на публичные слуша­ния. Решение о внесении изменений и дополнений в устав горо­да считается принятым, если за него проголосовало большинст­во в две трети голосов от установленной численности депутатов городской думы.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 34) закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступа­ет в силу только после истечения срока полномочий действую­щего представительного органа муниципального образования. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов пред­ставительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимо­сти от принимаемого решения об изменении структуры предста­вительного органа муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 34) содержание органов местного само­управления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, она предостерегает от чрез­мерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т. п.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между со­бой и представляют единую систему, в которой по закону 2003 г. реализован принцип разделения властей.

6.2. Основные направления деятельности органов муниципального направления

Применительно к органам публичной власти предметы веде­ния — это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Предметы ведения муниципального обра­зования — сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны.

Необходимым условием создания и функционирования орга­нов местного самоуправления является их наделение собствен­ной компетенцией по решению вопросов местного значения. Компетенция — это совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных органу или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций; это сложная правовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, функций управления.

Под полномочиями органов местного самоуправления понима­ют закрепленный нормами муниципального права (федеральны­ми законами, законами субъектов Российской Федерации, мест­ными нормативными актами) за органами и должностными ли­цами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на тер­ритории муниципального образования'. Полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т. е. сферы деятельности, в которых действу­ет компетентный в них орган². Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:

1)собственные полномочия органов и должностных лиц ме­
стного самоуправления по решению вопросов местного значе­
ния, которые признает за ними государство;

2)отдельные государственные полномочия, которыми могут
наделяться органы и должностные лица местного самоуправления.

Понятие «полномочия» также тесно связано с понятием «во­просы местного значения». Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) вопросы мест­ного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, ре­шение которых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 14, 15, 16) отдельно закрепляет перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований. Особенностью закона 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значе­ния городского и сельского поселения не совпадают с вопроса­ми местного значения муниципального района и городского ок­руга. Данное нововведение исправило существовавшую до не­давнего времени ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жи­телей всего несколько сотен человек решали одинаковые вопро­сы местного значения, несмотря на очевидную несопостави­мость их экономических, социальных и демографических ресур­сов и потенциалов.

В настоящее время законом 2003 г. к ведению городских и сельских поселений отнесен круг вопросов, связанных с повсе­дневным жизнеобеспечением населения. Это вопросы содержа­ния жилищного фонда, жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования, благоустрой­ства и озеленения территории, охраны исторических памятни­ков, сохранения объектов культурного наследия, организации досуга, развития физкультуры и спорта, пожарной безопасности, уличного освещения.

Вопросы электро- и газоснабжения, содержания и строи­тельства автомобильных дорог, сбора и переработки отходов, ор­ганизации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, формирования и содержания архивов, предоставления транс­портных услуг, услуг связи, общественного питания, торговли, бытового и библиотечного обслуживания, участия в предупреж­дении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опе­ки и попечительства разграничены между поселениями и муни­ципальными районами. Разделение вопросов местного значения произведено по такому принципу: что в границах поселения, за то отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы — муни­ципальный район.

Вопросы предоставления образования, оказания медицин­ской помощи, охраны общественного порядка, охраны окру­жающей среды, т. е. те вопросы, решение которых требует нали­чия развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат,отнесены исключительно на районный уровень. При этом в сфе­ре образования полномочия по финансовому обеспечению обра­зовательного процесса (заработная плата педагогического соста­ва, учебные пособия, средства технического обеспечения и т. п.) возложены на органы государственной власти субъекта РФ. Эта мера призвана гарантировать качество предоставляемых образо­вательных услуг во всех муниципальных образованиях независи­мо от состояния их доходной базы.

К вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муници­пального района. При наличии собственных материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к данным вопросам мест­ного значения, в том случае, если они не являются компетен­цией соседних муниципальных образований и других уровней власти.

Учитывая разные возможности муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» разрешает органам местного самоуправления муниципаль­ного района и поселения, входящего в его состав, заключать ме­жду собой соглашения о передаче друг другу части своих полно­мочий. Соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие порядок и основания прекращения их действия, порядок определения объема субвен­ций и финансовые санкции за неисполнение соглашений. Дан­ная норма позволяет экономически слабому сельскому поселе­нию передать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городско­му поселению принять на себя ряд функций муниципального района.

Полномочия органов местного значения по решению вопро­сов местного значения выделены в отдельную статью закона 2003 г. (ст. 17). Эти полномочия являются общими для всех ти­пов муниципальных образований и включают в себя такие пунк­ты, как: а) принятие уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов; б) установление офици­альных символов муниципальных образований; в) создание му­ниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги; г) формирование и размещение муниципального заказа; д) проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований; е) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований; ж) учреждение муниципальных средств массовой информации и др.

Таким образом, вопросы местного значения можно сгруппиро­вать следующим образом:

1.Вопросы, отнесенные к ведению органов местного само­
управления Конституцией РФ. К ним относится владение, поль­
зование, распоряжение и управление муниципальной собствен­
ностью; формирование, утверждение и исполнение местного
бюджета; охрана общественного порядка.

2.Вопросы, отнесенные к ведению органов местного само­
управления федеральными и региональными законами как во­
просы местного значения.

3.Отдельные вопросы государственного значения, передан­
ные органам местного самоуправления.

4.Вопросы, решение которых передано органам местного са­
моуправления соглашениями с органами местного самоуправле­
ния другого уровня.

5.Вопросы, принятые к своему ведению органами местного
самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим
законодательством'.

Кроме того, все вопросы местного значения также можно разбить на две большие группы:

1)вопросы, связанные с исполнением властных, регулирую­
щих и контролирующих функций (например, формирование,
утверждение и исполнение местного бюджета; установление, из­
менение и отмена местных налогов и сборов; пользование и
распоряжение муниципальным имуществом). Данные вопросы
местного значения являются общими для всех типов муници­
пальных образований;

2)вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспе­
чением муниципальных образований и оказанием муниципаль­
ных услуг населению. Именно эти вопросы местного значения
разграничены по типам муниципальных образований².

В свою очередь, вопросы местного значения второй группы можно также классифицировать по степени участия органов местного самоуправления в их решении, выделяя среди них сле­дующие вопросы:

а) организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения насе­
ления; содержание и строительство местных автомобильных до­
рог; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; орга­
низация библиотечного обслуживания населения, формирование
архивных фондов и т. п. В данном случае используются термины
«организация», «обеспечение», «формирование», «содержание»,
что предполагает полную ответственность органов местного са­
моуправления за решение данных вопросов местного значения и
частичное или полное финансирование из средств местного бюд­
жета;

б) создание условий для обеспечения населения услугами об­
щественного питания, торговли и бытового обслуживания; уча­
стие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций; создание условий для организации досуга и обеспече­
ния жителей поселения услугами организаций культуры; созда­
ние условий для развития на территории поселения физической
культуры и массового спорта; создание условий для развития ме­
стного традиционного народного художественного творчества
и т. п. Федеральный законодатель употребляет термины «созда­
ние условий», «участие», что предполагает, что муниципальная
власть не должна сама предоставлять услуги населению, ее зада­
ча — создать условия для их предоставления. Соответственно, в
данном случае отсутствует обязательное бюджетное финансиро­
вание.

Вопросы местного значения выражаются в конкретных функциях органов местного самоуправления. Функции (от лат. гипсИо — исполнение, осуществление) — это основные направле­ния деятельности органов или должностных лиц местного само­управления по осуществлению конкретных целей и задач; это комплекс однородных работ, направленных на достижение цели органа или его структурного подразделения.

В системе местного самоуправления можно выделить не только функции органов и должностных лиц местного само­управления, но и функции местного самоуправления в целом. Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплекс­ный, собирательный характер. Содержание каждой функции ме­стного самоуправления складывается из совокупности однород­ных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют.

Функции местного самоуправления обусловлены его приро­дой, задачами и целями, стоящими перед местными сообщества­ми на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содер­жания компетенции, полномочий, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности. Функ­ции первичны по отношению к компетенции и полномочиям органов местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, а особенно отдель­ные полномочия подвержены более частым изменениям. Функ­ции же более стабильны по сравнению с компетенцией, так как отражают исторически обусловленную природу местного само­управления'.

Природа местного самоуправления — основа местного само­управления, отражающая его сущность и позволяющая вы­явить коренные отличия между моделями местного самоуправ­ления. Различают общественный характер природы местного самоуправления (примером является земская модель местного самоуправления), государственный характер (советская мо­дель) и общественно-государственный характер (современная модель)².

В функциях местного самоуправления выражается его сущ­ность, та роль, которую органы местного самоуправления игра­ют при решении вопросов местного значения, удовлетворении потребностей населения и повышения качества его жизни, а также развитии муниципального образования. В настоящее вре­мя к функциям местного самоуправления относятся:

1)обеспечение непосредственного участия населения в ре­
шении вопросов местного значения, учет и координация интере­
сов различных групп населения;

2)обеспечение комплексного социально-экономического
развития муниципального образования;

3)управление муниципальной собственностью и местными
финансами;

4)осуществление социальной политики местного самоуправ­
ления, направленной на создание условий, обеспечивающих дос­
тойную жизнь и свободное развитие человека;

5)охрана окружающей среды;

6)обеспечение общественного порядка.

В функциях органов муниципального управления выражает­ся их сущность, та роль, которую они играют в осуществлении местного самоуправления. В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительные, контрольные и избиратель­ные комиссии.

Функции органов местного самоуправления обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением по­ставленных перед ними целей и задач. Вместе с тем большинст­ву органов муниципального управления присущи функции, имеющие универсальный характер, например прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, фи­нансирование, контроль, учет и т. п. Основные направления деятельности и перечень функций органов и должностных лиц местного самоуправления закреплены в муниципальных право­вых актах.

6.3. Исключительная роль представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления

В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потреб­ность во введении института представительства. Представитель­ный орган местного самоуправления — это орган, избранный на­селением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) закрепляет, что представительный орган муници­пального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципаль­ного образования не состоялись или были признаны недействи­тельными и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 35) в поселениях с численностью жите­лей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его функции осущест­вляются сходом граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района:

1)может избираться на муниципальных выборах;

2)может состоять из глав поселений и депутатов представи­
тельных органов поселений, входящих в состав муниципального
района.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) устанавливает минимальную численность депута­тов представительных органов поселений, в том числе городских округов, следующим образом:

• на численность жителей менее 1000 человек — 7 депутатов
и более;

• на численность жителей от 1000 до 10 000 человек — 10 де­
путатов и более;

• на численность жителей от 10 000 до 30 000 человек —
15 депутатов и более;

• на численность жителей от 30 000 до 100 000 человек —
20 депутатов и более;

• на численность жителей от 100 000 до 500 000 человек —
25 депутатов и более;

• на численность жителей свыше 500 000 человек — 35 депу­
татов и более.

Следует отметить, что закон 1995 г. не регламентировал чис­ленность депутатов представительных органов муниципальных образований, устанавливая, что она определяется уставами му­ниципальных образований. До настоящего времени численностьдепутатов представительных органов местного самоуправления зависела от размера муниципального образования, историче­ских, региональных, национальных и иных традиций и составля­ла от 5 до 60 человек.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 35) представительный орган муници­пального образования обладает правами юридического лица. В соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса Российской Фе­дерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оператив­ном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приоб­ретать и осуществлять имущественные и личные неимуществен­ные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) закрепляет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образо­вания. Вопросы исключительного ведения представительного орга­на — это вопросы, не требующие проведения референдумов, оп­росов общественного мнения, публичных обсуждений в средст­вах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местно­го самоуправления и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представитель­ного органа в системе органов местного самоуправления. В ис­ключительной компетенции представительного органа муници­пального образования находятся следующие вопросы:

1. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

В старой редакции закона данное полномочие было закреп­лено в более широкой формулировке: принятие общеобязатель­ных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. В дан­ном случае имелась в виду вся система местных нормативных актов, среди которых главное место занимал устав муниципаль­ного образования. Формулировка Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г. более четкая и конкретная, позволяющая подчерк­нуть значение устава муниципального образования как важней­шего муниципального правового акта.6.3. Исключительная роль представительного органа... Устав муниципального образования является норматив­но-учредительным актом, основным правовым документом му­ниципального образования, закрепляющим организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправ­ления на территории муниципального образования. Следует от­метить, что в отличие от закона 1995 г. закон 2003 г. не преду­сматривает возможности принятия устава муниципального обра­зования на местном референдуме. Следовательно, полномочия по принятию устава и внесению в него изменений и дополнений принадлежат исключительно представительному органу муници­пального образования.

Вместе с тем закон 2003 г. предоставляет возможность жите­лям участвовать в обсуждении проекта устава муниципального образования, а также проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав через публичные слу­шания.

2. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Данное полномочие представительного органа было отнесе­но к исключительным и в законе 1995 г. (ст. 15). Решение во­просов местного значения требует определенных финансовых затрат, и эти затраты, за исключением непредвиденных случаев, должны быть предусмотрены в местном бюджете. Представи­тельный орган муниципального образования не только прини­мает местный бюджет, но и по завершении финансового года ут­верждает отчет о его исполнении, который исполнительные ор­ганы представляют в обязательном порядке. Формирование и исполнение местного бюджета имеет большое значение для жи­телей муниципального образования, которые вправе участвовать в этом процессе через публичные слушания.

3. Установление, изменение и отмена местных налогов и сбо­
ров в соответствии с законодательством Российской Федерации
о налогах и сборах.

Решение данного вопроса также являлось исключительным полномочием представительного органа местного самоуправле­ния и в соответствии с законом 1995 г. (ст. 15). Вопросы уста­новления, изменения и отмены местных налогов и сборов на­прямую затрагивают финансовые, т. е. наиболее существен­ные, интересы жителей муниципальных образований, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и органи­заций, расположенных на территории муниципального образо­вания.

В соответствии с новой редакцией Налогового кодекса Рос­сийской Федерации местными налогами признаются налоги, ко­торые устанавливаются Налоговым кодексом Российской Феде­рации и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Налоговый кодекс Россий­ской Федерации от 9 июля 2004 г. (ст. 12) устанавливает только два местных налога: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц.

4. Принятие планов и программ развития муниципального об­
разования, утверждение отчетов об их исполнении.

Именно представительные органы местного самоуправления определяют основные направления развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной дея­тельности: социально-бытового обслуживания населения, ком­мунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т. п. Под эти направления представительный орган вы­деляет средства из местного бюджета. Соответственно исполни­тельные органы местного самоуправления представляют в пред­ставительный орган отчеты об исполнении планов и программ развития муниципального образования и расходовании финансо­вых средств.

Планы и программы развития муниципального образования имеют большое социально-экономическое значение, именно по­этому закон 2003 г. впервые предоставляет возможность жителям муниципального образования принимать участие в обсуждении их проектов на публичных слушаниях.

5. Определение порядка управления и распоряжения имущест­
вом, находящимся в муниципальной собственности.

Закон 1995 г. (ст. 15) также относил к исключительной компе­тенции представительного органа местного самоуправления уста­новление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Муниципальная собственность как экономиче­ская основа местного самоуправления представляет собой слож­ную систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами муниципального образования. Решение вопросов опе­ративного управления и распоряжения объектами муниципаль­ной собственности осуществляют исполнительные органы мест­ного самоуправления. Представительный орган муниципального образования выполняет более важную, стратегическую функцию: определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а уже в соответст­вии с данным порядком строят свою деятельность все другие ор­ганы местного самоуправления.

6. Определение порядка принятия решений о создании, реорга­
низации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а
также об установлении тарифов на услуги муниципальных пред­
приятий и учреждений.

Решение о создании, реорганизации или ликвидации муни­ципальных предприятий и учреждений, а также установление та­рифов на их услуги осуществляется исполнительными органами местного самоуправления. Представительный орган муниципаль­ного образования в данном случае определяет порядок принятия таких решений.

Следует отметить, что в соответствии с законом 1995 г. (ст. 31) такими полномочиями представительный орган местного самоуправления обладал и раньше, но они не были отнесены к исключительной компетенции. Эти полномочия получили свое отражение и в уставах муниципальных образований.

7. Определение порядка участия муниципального образования в
организациях межмуниципального сотрудничества.

Закон 1995 г. (ст. 10) также предоставлял право муниципаль­ным образованиям на объединение и осуществление межмуни­ципального сотрудничества. Закон 2003 г. решение данного во­проса закрепляет за представительным органом в качестве ис­ключительного полномочия. Именно представительные органы муниципальных образований рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Так, для решения совместных хозяйственных во­просов представительные органы получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях органи­зации межмуниципального сотрудничества право создавать не­коммерческие организации муниципальных образований.

8. Определение порядка материально-технического и организа­
ционного обеспечения деятельности органов местного самоуправ­
ления.

Под материально-техническим и организационным обеспе­чением может пониматься решение очень широкого круга во­просов, например обеспечение органов местного самоуправле­ния необходимыми помещениями, оборудованием, оргтехникой, транспортом, предоставление необходимых информационных, методических и справочных материалов и т. п. Поэтому целесоjбразность включения данного полномочия в перечень исклю­чительных полномочий представительного органа муниципаль­ного образования вызывает определенные сомнения.

9. Контроль за исполнением органами местного самоуправле­ния и должностными лицами местного самоуправления полномо­чий по решению вопросов местного значения.

Формы организационного контроля представительного ор­гана местного самоуправления могут определяться в уставах му­ниципальных образований или других муниципальных право­вых актах. Порядок осуществления контрольной деятельности устанавливается Регламентом городской думы. В частности, в нем определены объекты контроля — деятельность администра­ции города, ее структурных подразделений и должностных лиц, исполнение решений думы и др. Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации, отчетов структур­ных подразделений администрации города о работе и других формах.

Кроме организационного контроля представительный орган муниципального образования также вправе осуществлять и фи­нансовый контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г.). Устав г. Самары от 30 апреля 1996 г. в целях осуществ­ления контроля предоставляет думе право создавать специаль­ные комиссии, приглашать независимых экспертов, назначать аудиторские и иные проверки, проводить публичные слушания.

Следует отметить, что сужение данного перечня исключи­тельных полномочий представительного органа муниципального образования не допускается. Кроме приведенного выше перечня исключительных полномочий представительный орган муници­пального образования также осуществляет иные полномочия, ко­торые закрепляются уставом муниципального образования в со­ответствии с законами субъектов Российской Федерации и феде­ральным законодательством.

Например, Устав Балашихинского района Московской об­ласти содержит следующий перечень иных полномочий Совета депутатов:

1)утверждает генеральные планы, проекты планировки и за­
стройки района в соответствии с порядком, установленным за­
конодательством Московской области;

2)устанавливает порядок владения, пользования, распоряже­
ния и управления муниципальными землями;

устанавливает порядок контроля за использованием и ох­
раной земель, участвует в установленном законом порядке в рас­
смотрении (согласовании) вопросов о размещении на террито­
рии района объектов, за исключением объектов, размещение ко­
торых производится без согласования местного сообщества;

3)определяет порядок организации дополнительной соци­
альной поддержки населения сверх установленной законодатель­
ством и государственными программами за счет собственных и
привлеченных средств района;

4)устанавливает правила бытового и торгового обслужива­
ния населения района;

5)утверждает положения о порядке присвоения почетных
званий;

6)определяет порядок передачи отдельных полномочий ор­
ганов местного самоуправления района органам территориаль­
ного общественного самоуправления;

7)принимает регламент и решает вопросы внутреннего рас­
порядка своей деятельности и т. д.

Согласно Уставу Домодедовского района Московской облас­ти к другим полномочиям Совета депутатов района в том числе относятся: рассмотрение актов прокурорского реагирования на решения Совета; дача разрешения на безвозмездную передачу объектов муниципальной собственности в государственную соб­ственность Московской области или федеральную собствен­ность; принятие решения о приватизации объектов, находящих­ся в муниципальной собственности; внесение законопроектов в Московскую областную Думу в порядке законодательной ини­циативы; принятие решений по исполнению депутатских нака­зов и о признании обращений депутатов Совета депутатов депу­татскими запросами и т. п.

Уставы муниципальных образований к иным полномочиям городской думы, как правило, относят:

1)финансовый контроль;

2)избрание главы города и его заместителя;

3)учреждение органов местного самоуправления города, от­
раслевых (функциональных) и территориальных органов админи­
страции города с правами юридического лица и утверждение по­
ложений о них по представлению главы администрации города;

4)принятие решений о выборах в органы местного само­
управления города в соответствии с федеральным законодатель­
ством и законодательством области;

5)формирование избирательной комиссии города в соот­
ветствии с действующим законодательством;

6)определение в соответствии с действующим законода­
тельством порядка предоставления, изъятия, использования зе­
мельных участков и распоряжения земельными участками;

7)принятие концепции развития, утверждение генерально­
го плана города, правил землепользования и застройки на терри­
тории города;

8)внесение в органы государственной власти области зако­
нодательных инициатив, оформленных в виде решений город­
ской думы;

9)определение порядка формирования, исполнения и кон­
троля за исполнением муниципального заказа;

10)принятие решений о привлечении жителей города к со­
циально значимым для города работам;

11)принятие решений об осуществлении муниципальных за­
имствований в порядке, установленном действующим законода­
тельством;

12)согласование назначений заместителей главы админист­
рации города, глав администраций районов города, руководите­
ля финансового органа и главного архитектора города.

Структура представительного органа местного самоуправле­ния — внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования само­стоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:

1)руководящее звено (председатель);

2)функционально-отраслевые подразделения (постоянные и
временные комиссии);

3)территориальные структуры (депутатские группы) или по­
литические фракции;

4)рабочий аппарат'.

Председатель организует работу представительного органа: созывает и ведет заседания; контролирует и обеспечивает вы­полнение регламента; подписывает решения, протоколы заседа­ний; организует выполнение решений представительного орга­на; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены действующим законода­тельством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое струк­турное подразделение представительного органа местного само­управления занимают особое место в структуре органа. К зада­чам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:

а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях
представительного органа;

б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам
ведения представительного органа;

в) содействие органам местного самоуправления и депутатам
в их работе по осуществлению решений представительного ор­
гана;

г) контроль в пределах полномочий представительного орга­
на за деятельностью городской администрации, ее структурных
территориальных подразделений, а также за работой предпри­
ятий, учреждений и организаций по выполнению решений пред­
ставительного органа.

Рабочий аппарат состоит из отделов и лиц, оказывающих со­действие работе представительного органа. Как правило, в него входят общий отдел, организационный отдел, юридическая служ­ба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т. п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) предусмотрел особый порядок внесения в пред­ставительный орган муниципального образования проектов му­ниципальных правовых актов, касающихся системы местных налогов и сборов, а также связанных с осуществлением расходов из средств местного бюджета. Такие проекты вносятся только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения. В том случае, если эти условия не выполнены, данные проекты не могут рассматриваться представительным органом муниципального образования.

Возможно, такое ограничение связано с тем, что изменение системы местных налогов и сборов или запланированных расхо­дов местного бюджета неизбежно отразится на исполнении ме­стного бюджета, которое осуществляет местная администрация. Подобное нововведение призвано укрепить взаимосвязь между органами и должностными лицами местного самоуправления в финансовой сфере.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) закрепляет процедуру подписания муниципальных правовых актов и механизм преодоления вето главы муниципального образования. Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование принятых представительным органом нормативных правовых актов, независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию.

Во втором случае он обладает так называемым правом вето, т. е. своим решением может отклонить принятый представитель­ным органом нормативный правовой акт. При этом он обязан в течение 10 дней представить в представительный орган мотиви­рованное обоснование отклонения правового акта либо предло­жения по его изменению или дополнению. Нормы ст. 35 также устанавливают необходимое число голосов депутатов представи­тельного органа для преодоления вето главы муниципального образования (не менее двух третей от установленной численно­сти депутатов), а также сроки его подписания (в течение 7 дней) после преодоления вето.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) расходы на обеспечение деятель­ности представительного органа муниципального образования пре­дусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) запрещает управление и (или) распоряжение представительным органом или отдельными депутатами в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в дан­ный процесс представительных органов муниципального образо­вания не допускается. Депутаты представительного органа могут распоряжаться только средствами, направленными на обеспече­ние деятельности представительного органа муниципального об­разования.

Нормы, ограничивающие финансовые расходы на обеспече­ние деятельности представительного органа муниципального об­разования, встречаются и в некоторых уставах муниципальных образований. Например, в Уставе г. Самары говорится о том, что любое решение городской думы о повышении оплаты труда депутатам, работающим на постоянной основе, либо о предос­тавлении депутатам льгот и привилегий финансового (имущест­венного) характера может иметь силу только для депутатов сле­дующего созыва.

Полномочия представительного органа муниципального об­разования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового состава пред­ставительного органа). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:

1)роспуск представительного органа муниципального обра­
зования законодательными органами государственной власти
субъекта РФ;

2)самороспуск (порядок самороспуска определяется в уставе
муниципального образования, например, Устав г. Саратова за­
крепляет, что решение о самороспуске принимается большинст­
вом в две трети голосов от установленной численности депута­
тов; Устав г. Самары для принятия решения о самороспуске тре­
бует набрать три четверти от установленного числа депутатов);

3)вступление в силу решения соответствующего суда о не­
правомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложе­
нием депутатами своих полномочий (такое судебное решение
должно основываться на конкретных фактах, установленных в
ходе судебного разбирательства);

4)преобразование муниципального образования.

Следует отметить, что закон 2003 г. содержит закрытый пере­чень оснований досрочного прекращения полномочий предста­вительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно расширен или сужен органами мест­ного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 35) закрепляет, что с прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе и досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов. Подобная норма содержится также и в уста­вах муниципальных образований.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования, состоя­щий из депутатов, избранных населением непосредственно, про­водятся в сроки, указанные в действующем федеральном законо­дательстве. Как правило, новые выборы проводятся не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досроч­ном прекращении полномочий¹. Столь длительный срок необхо­дим для подготовки и проведения новых выборов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» (ст. 35) рассматривает случай, когда досрочно прекра­щаются полномочия представительного органа муниципального района, сформированного из представителей выборных органов поселений, входящих в состав данного района. В этом случае представительные органы соответствующих поселений в тече­ние одного месяца должны сформировать новый состав пред­ставительного органа муниципального района. Следует отме­тить, что подобная российская муниципальная практика пока отсутствует.

Представительный орган является строго обязательным эле­ментом в системе органов местного самоуправления. Осуществ­ляя управленческую деятельность, представительный орган тес­но взаимодействует с исполнительными и иными органами ме­стного самоуправления.

6.4. Организационно-правовой статус главы муниципального образования

Правовой статус — сложная юридическая категория, вклю­чающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 34) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципаль­ного образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) полномочия главы города начинаются со дня его избрания го­родской думой и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает его срок полномочий, а в случае, пре­дусмотренном федеральным законом, — во второе воскресенье октября года, в котором истекает его срок полномочий. Глава города не позднее чем на пятнадцатый день со дня официально­го опубликования решения городской думы об избрании на должность принимает присягу следующего содержания: «Я (фа­милия, имя, отчество), вступая в должность главы города Сара­това, торжественно обещаю справедливо и беспристрастно осу­ществлять предоставленные мне полномочия, честно и добросо­вестно исполнять свои обязанности, прилагая все свои силы и способности на благо жителей города». Согласно требованиям закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 36) вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно этому принципу глава муниципального образо­вания:

1)избирается на муниципальных выборах либо представи­
тельным органом муниципального образования из своего соста­
ва (данная процедура закрепляется в уставе муниципального об­
разования. Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова канди­
дат на должность главы муниципального образования считается
избранным, если за его избрание проголосовало большинство от
установленной численности депутатов городской думы. Если ни
один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого
для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с но­
вым выдвижением кандидатур). Таким образом, сохраняются два
способа избрания главы муниципального образования, закреплен­
ные еще законом 1995 г. (ст. 16);

в случае избрания на муниципальных выборах либо входит
в состав представительного органа муниципального образования
с правом решающего голоса и исполняет полномочия его пред­
седателя, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муници­пального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не мо­жет возглавить местную администрацию).

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной ад­министрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне). В случае формирования представи­тельного органа муниципального района не в результате муни­ципальных выборов, а из представителей выборных органов по­селений, входящих в состав муниципального района, исполняет полномочия его председателя.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) структуру и порядок формиро­вания органов местного самоуправления должен определять ус­тав муниципального образования. Таким образом, именно в ус­таве муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования — пред­ставительный или исполнительный. Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова глава города избирается депутатами город­ской думы из своего состава на первом заседании на срок пол­номочий городской думы и исполняет полномочия председателя на постоянной основе. Вместе с тем следует отметить, что боль­шинство уставов муниципальных образований, в том числе и уставы муниципальных образований Московской области, еще не приведены в соответствие с требованиями данной статьи.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 36) в сельских поселениях (как прави­ло, малочисленных) допускается совмещение полномочий предсе­дателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естествен­но, должно быть предусмотрено уставом данного муниципаль­ного образования. Очевидно, что в небольших сельских поселе­ниях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов ме­стного самоуправления, хотя бы из экономии средств местного бюджета.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает сле­дующими полномочиями:

1)представляет муниципальное образование в отношениях с
органами местного самоуправления других муниципальных об­
разований, органами государственной власти, гражданами и ор­
ганизациями, без доверенности действует от имени муниципаль­
ного образования (представительские полномочия подразумева­
ют, что с перечисленными субъектами глава муниципального
образования вправе подписывать соглашения, высказывать по­
зицию от имени всего муниципального образования, за исклю­
чением специально оговоренных в законодательстве или уставе
муниципального образования случаях);

2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уста­
вом муниципального образования, нормативные правовые акты,
принятые представительным органом муниципального образо­
вания;

3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4)вправе требовать созыва внеочередного заседания предста­
вительного органа муниципального образования (на практике
главы муниципальных образований достаточно часто для реше­
ния неотложных вопросов используют право созыва внеочеред­
ного заседания представительного органа муниципального обра­
зования).

Уставы муниципальных образований расширяют данный пе­речень полномочий главы муниципального образования с уче­том того, какой орган он возглавляет — представительный или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской думы, в том числе относит решение сле­дующих вопросов:

1)введение изменений и дополнений в Устав города;

2)созыв и ведение заседания городской думы;

3)организация выполнения решений городской думы в рам­
ках своих полномочий;

4)заключение контракта с главой администрации на основа­
нии решения городской думы по результатам конкурса на заме­
щение указанной должности;

5)обеспечение подготовки вопросов, вносимых на рассмот­
рение заседаний городской думы;

6)координация деятельности постоянных и иных комис­
сий, контрольно-счетной палаты, содействие материально-тех­
ническому и организационному обеспечению их работы;

7)оказание содействия депутатам в осуществлении ими
своих полномочий, организация обеспечения их необходимой
информацией, рассмотрение и решение в пределах своей компе­
тенции вопросов их работы;

8)заключение договоров, выдача доверенности, совершение
иных действий;

9)организация в городской думе личного приема граждан,
рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

10)осуществление общего руководства аппаратом городской
думы;

11)подписание от имени городской думы исковых заявле­
ний, направляемых в суд, а также других документов, связанных
с рассмотрением дел;

12)подписание финансовых документов, несет ответствен­
ность по средствам, расходуемым на содержание и организацию
работы городской думы.

Устав г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. (ст. 29) полномочия главы города, который не входит в состав Со­вета, а возглавляет местную администрацию, определяет следую­щим образом:

1)руководит деятельностью администрации города, утвер­
ждает ее структуру и штатное расписание;

2)назначает на должность и освобождает от должности за­
местителей главы администрации города, руководителей органов
управления и иных структурных подразделений администрации
города, должностных лиц и работников администрации города в
соответствии с трудовым законодательством и законодательст­
вом о муниципальной службе;

3)созывает первое заседание Совета после его избрания;

4)вносит в Совет проекты городского бюджета и отчеты о
его исполнении, проекты программ и планов социально-эконо­
мического развития города, проекты нормативных решений Со­
вета;

5)представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельно­
сти и деятельности администрации города;

организует разработку и исполнение городского бюджета,
программ и планов социально-экономического развития города; подписывает нормативные решения Совета, осуществля­
ет контроль за их исполнением;

7)координирует меры по охране общественного порядка в
городе, осуществляет контроль за деятельностью муниципаль­
ных органов охраны общественного порядка;

8)осуществляет мероприятия по защите населения и терри­
тории города от чрезвычайных ситуаций;

10)назначает и освобождает от должности руководителей
муниципальных предприятий, учреждений и фондов, осуществ­
ляет контроль за их деятельностью;

11)заключает договоры и соглашения с государственными
органами, органами местного самоуправления, общественными
объединениями, предприятиями, учреждениями и организация­
ми, в том числе зарубежными, а также с физическими лицами;

12)принимает решения, обязательные для выполнения все­
ми работниками администрации города;

13)является распорядителем кредитов по бюджетным и вне­
бюджетным средствам города, определяет порядок и лиц по рас­
поряжению этими средствами;

14)ведет прием населения, организует рассмотрение предло­
жений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

15)осуществляет все полномочия муниципального образова­
ния, кроме отнесенных федеральными законами, законами Мос­
ковской области, настоящим Уставом к компетенции Совета.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (ст. 36) приводит норму о подотчетности главы муниципаль­ного образования населению и представительному органу муници­пального образования, которая также содержится и в действующем законе о местном самоуправлении. Отчетность часто расценива­ют в качестве одного из способов контроля за деятельностью ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования'.